人大重阳网 马光荣等:转移支付与地方政府非税收入
当前位置: 首页  /   教师主页  /   人大重阳  /  

马光荣等:转移支付与地方政府非税收入

发布时间:2022-11-16 作者: 马光荣 

非税收入是地方政府调节财政收入、弥补收支缺口的重要手段。当转移支付力度不足时,地方政府有动机通过增加非税收入应对收支缺口。

作者范思源,美国匹兹堡大学博士生、马光荣,中国人民大学财政金融学院教授,财税研究所副所长,本文转自2022年11月15日人大财税研究所公众号。


内容提要:非税收入是地方政府调节财政收入、弥补收支缺口的重要手段。当转移支付力度不足时,地方政府有动机通过增加非税收入应对收支缺口。本文使用2007—2017年省级面板数据以及双向固定效应模型进行实证回归,发现地方政府收到上级转移支付增加会相应减少非税收入。使用工具变量回归的结果显示:地方政府收到的人均转移支付每上升1元,征收的人均非税收入下降0.69元。本文结果表明,加大对地方转移支付力度有助于推进减税降费政策的落实。


一、引言


为推进供给侧结构性改革、应对经济下行压力,近年来,我国政府实施了一系列大规模减税降费举措以降低企业成本、释放经济活力。但在中央大力推行减税降费的同时,部分地方“三乱”现象(乱收费、乱罚款、乱摊派)仍屡禁不止。全国的非税收入从 2007 年的 5700 亿元快速增长至 2016 年的 29244 亿元,并在2019 年达到了 32390 亿元。如何降低非税收入,是进一步推进减税降费、释放企业活力的关键所在。


对于近年来我国非税收入快速膨胀的原因,学者们从不同角度提出了各自的见解,主要可总结为以下四点:第一是财政竞争。不同辖区之间对流动性资本(税基)的竞争,会使得地方倾向于在“税收竞次”的同时增加非税收入以弥补税收收入的不足(李永友和沈坤荣,2008;王佳杰等,2014;李一花和韩芳,2018)。第二是财政分权。一方面,财政分权可以影响地方政府间财政竞争的强度,进而影响非税收入水平(陈工和洪礼阳,2014);另一方面,过高的收入集权或支出分权水平,以及财权和支出责任的不匹配,会导致预算软约束问题的产生,加剧非税收入规模的膨胀(王志刚和龚六堂,2009;郭月梅和欧阳洁,2017)。第三是税制改革。以“营改增”为代表的减税改革增加了地方财政压力,使得地方政府选择加强非税收入征管以缓解财政收支矛盾(谷成和潘小雨,2020 ;彭飞等,2020)。第四是晋升激励。地方官员为谋求政治晋升,会策略性地增强对非税收入的征管来做大财政收入(孟天广和苏政,2015;马海涛等,2017)。


综合已有研究可以发现,非税收入是地方政府用以调节财政收入来弥补收支缺口的重要手段。然而,已有文献中缺乏支持以上观点的直接实证证据。造成这方面研究缺乏的原因可能在于:一方面,地方政府的财力水平以及面临的财政压力大小难以度量;另一方面,在计量方法上缺乏有效的手段来排除地方财力的内生性问题,不能得到令人信服的结果。基于以上原因,本文选择从能够直接影响地方政府财力的政府间转移支付入手,考察转移支付对地方政府非税收入决策的影响。为克服转移支付制度的财力均等化分配性质带来的内生性,本文受到关于转移支付分配中人为影响因素研究的启发(王绍光,2002;吴凤武等,2013;范子英和李欣,2014),提出了一组新的转移支付的工具变量,以更好地解决内生性问题。


本质上讲,研究转移支付对非税收入的影响,是在研究转移支付对地方政府自有收入的影响。关于转移支付对地方财政收支影响的研究汗牛充栋,已有研究认为:转移支付会从两个相反的方向来影响地方自有收入,一是转移支付会挤出自有财政收入(Knight,2002);二是转移支付抑制了辖区间的“税收竞次”,从 而 促 进 了 自 有 收 入 的 提 高(Bucovetsky and Smart,2006;Buettner,2006)。此前国内学者的研究大多着眼于转移支付对地方政府税收努力的影响,认为中国现行的转移支付制度总体上抑制了地方的税收努力(乔宝云等,2006;张恒龙和陈宪,2007;刘勇政和赵建梅,2009;胡祖铨等,2013),并且显著降低了地方税务机关的征管效率(李建军和肖育才,2012)。鉴于地方政府对非税收入有较大的“自由裁量权”(谷成和潘小雨,2020),且在面临财政压力时易于通过非税收入获取财政资金(郭月梅和欧阳洁,2017),故本文推测:非税收入是地方政府在面临财政压力时策略性调整财政收入的一个工具。结合后文理论模型的预测,本文提出的假说是:其他条件不变,地方政府获得的转移支付越多,会选择征收更少的非税收入。


本文使用 2007—2017 年省级面板数据以及双向固定效应模型进行回归分析,结果发现:地方政府收到的人均转移支付每上升 1 元,征收的人均非税收入显著下降 0.256 元。当使用工具变量法进行回归时,人均转移支付每上升 1 元,人均非税收入显著下降 0.69 元。对分类别非税收入的回归结果表明,地方政府因收到转移支付而挤出的非税收入主要来自企业非税负担的降低。


相较于已有研究,本文的创新之处在于:


第一,从转移支付的视角出发,直接探究了地方政府财力对非税收入决策的影响。结果表明,地方政府在获得更多转移支付时会减少非税收入的征收,且减少的主要是与企业相关的非税收入,这为减税降费工作的有效开展提供了一定的指导建议。


第二,找到了一组可用的工具变量来解决转移支付的内生性问题。这使得本文结论的得出更有说服力,也为之后的研究提供了一个使用工具变量的思路。


二、制度背景与文献综述


(一)制度背景


自 1994 年分税制改革以来,中央财政收入占全国财政收入的比重大幅提高。随着中央财力的逐渐充实,为缓解地方财力不平衡问题,中央开始建立并逐渐完善对地方政府的转移支付制度。就我国现行的转移支付制度而言,政府间转移支付可分为一般性转移支付、专项转移支付和税收返还三种形式(1994—2017 年中央对地方一般性转移支付、 专项转移支付和税收返还金额如图 1 所示)。其中,一般性转移支付与专项转移支付的设立是出于缩小地区间财力差距,实现基本公共服务均等化的考虑,带有财力均等化的性质。而税收返还则是在分税制改革、所得税分享等改革中,为减小改革阻力、照顾地方既得利益而做出的安排,其设置目的与其他两种转移支付有根本上的不同。对于一般性转移支付,中央不限定用途,地方可自行安排支出,弥补财政收支缺口。而对于专项转移支付,中央则限定了资金的支出用途,如专用于教育、公共卫生、环境保护等。


44d97d6b0938a2c374557ac93dd4820a.png

图1 中央对地方一般性转移支付、专项转移支付和税收返还金额(1994-2017年)


在我国,政府大部分非税收入曾长期以“预算外资金”的名义存在,并以预算外的方式进行这部分财政资金的管理。该部分资金名目繁多、规模庞大、管理混乱且缺乏有效监管(卢洪友,1998)。随着2003年《财政部、国家发展改革委、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线” 管理的通知》(财综〔2003〕29号)和2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)的下发,非税收入的定义和管理范围开始得到明确。在 2006 年《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》(财预〔2006〕13号)中,非税收入作为“收入分类”中的六类之一,下设8款,包括政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其他收入。其中,除政府性基金收入与彩票资金收入外,其余六类均列入一般公共预算中,作为一般公共预算中的非税收入。由于这些非税收入的征管权和收益权归地方所有,因此,即便在所有预算外收入纳入预算管理后,各地方仍有相当大的自主权,可以根据各地经济发展、预算平衡等情况,自行选择要执行的非税收入水平。


从近年来我国地方政府的非税收入规模来看(如图2所示),自2007年政府收支分类改革起,地方财政非税收入由4320.5亿元增长至2017年的22796.69亿元,复合年增长率为18.1%。地方税收收入则由2007年的19252.12亿元增长至2017年的68672.72亿元,复合年增长率为11.66%。在大多数年份,非税收入的增长快于税收收入。表明在近年来税收收入增长乏力的背景之下,地方可能会寄希望于用非税收入来补足财政缺口。另外,政府间转移支付的存在也帮助地方缓解了部分财政压力。对地方转移支付力度的增加是否有助于降低地方非税收入水平?这正是本文要探究的问题。


91b78418f760cbff547f4ec939fbcf76.png

图2 地方财政税收收入与地方财政非税收入规模

(2007-2017年)


(二)文献综述


关于转移支付,目前讨论最为广泛的是转移支付的“粘蝇纸效应”,即相比于私人收入的增加,来自上级政府转移支付的增加对地方政府支出规模的扩张有更强的刺激作用。Gramlich(1969)最早在实证研究中发现,私人收入每增加 1美元,政府财政支出仅增加 0.02-0.05 美元,而额外每增加的 1 美元转移支付却能使当地财政支出增加 0.3 美元甚至接近 1 美元。若地方政府财政收支平衡(无负债),地方政府的财政支出将等于地方自有财政收入与来自上级政府的转移支付之和。故“粘蝇纸效应”还可理解为地方政府在收到转移支付后,没有或者较少将其通过减税或其他形式返还给民众,因而也是一种转移支付对地方自有财政收入决策的影响。


非税收入在我国是政府财政收入的重要组成部分。由于具有地方高度自主的特征,非税收入很好地满足了我国地方政府发展经济的动机,成为实现该支出责任的主要财力(吕炜,2021)。自 2007 年我国将非税收入纳入预算分类科目以来,我国地方政府非税收入经历了持续的高速增长。对于近年来我国非税收入快速膨胀的原因,现有研究主要从财政压力与地方政府竞争等方面给出了解释。王佳杰等(2014)通过构建中国式地方分权下的财税竞争理论模型并进行实证回归检验发现,更激烈的税收竞争以及更大财政支出压力会导致非税收入的上升。王志刚和龚六堂(2009)使用省级财政数据,实证发现财政收入与支出分权水平对地方财政收入中非税收入的比例有显著影响。彭飞等(2020)的研究发现,为应对“营改增”带来的财政压力冲击,地方政府加强了非税收入征管力度,加重了企业的非税负担。孟天广和苏政(2015)则发现政治晋升激励的存在使得地方政府会策略性地增强对非税收入的征管来做大财政收入。


尽管现有研究认为,由财政分权、财政竞争、税制改革以及政治晋升激励所带来的财政收支压力是非税收入膨胀的重要因素,但鲜有文献直接实证检验地方政府财力对非税收入的影响。已有研究中,谷成和潘小雨(2020)探讨了税收收入与非税收入的互动关系,发现中央减税政策的实施使得地方倾向于扩张非税收入以满足财政支出的需求。白宇飞和杨武建(2020)使用 GMM 模型进行实证回归,探究了转移支付与财政分权对非税收入的影响,发现对地方转移支付的增加可以抑制非税收入规模的增长,而财政分权程度的提高则会导致非税收入膨胀。


研究转移支付对非税收入的影响,实质上是在分析转移支付对地方自有财政收入的影响。目前的研究发现,同时存在两种作用相反的影响机制:税收替代效应和税收竞争抑制效应(吕冰洋和张凯强,2018)。


税收替代效应是指由于转移支付具有无偿性使得转移支付对地方政府的自有财政收入存在挤出作用。Knight(2002)通过理论模型,从选民个体效用最大化角度说明了转移支付会挤出政府自有支出(或收入)。Baretti et al.(2002)、Panda(2009)、Nicholson-Crotty(2008)、Mogues and Benin(2012)、Aragonand Gayoso(2005)、Bravo(2013)分别用德国、印度、美国、加纳、秘鲁、智利的财政数据进行回归分析,发现地方税收努力随转移支付的上升而下降。


税收竞争抑制效应则是指转移支付会削弱地方政府之间“税率竞次”的动机,从而使得地方政府的税收努力上升。Bucovetsky and Smart(2006)的理论模型说明,转移支付的财力均等化设计会在税收竞争中产生“鞭打快牛”的效果,弱化了地方政府进行税收竞争的激励。Buettner(2006)使用德国数据,利用财政收入边际分享率的不连续性(也即获得的均衡性转移支付的不连续性)进行断点回归,结果发现,尽管均衡性转移支付的增加会倾向于让地方降低税率,但对上级政府边际分享率的上升(即获得更多的转移支付)会提高地方税率,减弱地方政府间“税率竞次”的激励。Egger et al.(2010)使用了德国另一个州的数据,以1999 年均衡性转移支付计算公式的调整为自然实验,也发现了均衡性转移支付对“税率竞次”的缓和作用。Dahlby and Warren(2003)使用澳大利亚州级层面的数据也发现了类似的结果。


基于以上综述,本文从转移支付的视角研究地方政府财力对非税收入决策的影响具有重要意义。一方面,本文考察了前人较少关注的转移支付作为非税收入规模的影响因素,对我国如何抑制非税收入过快增长、保障减税降费政策落实提供了可行建议;另一方面,本文使用工具变量法解决了转移支付的内生性问题,对于转移支付对地方自有财政收入的挤出效应进行了定量研究,增进了已有文献对转移支付政策效果的理解。


理论模型与实证研究设计(略)


三、实证结果及分析


使用双向固定效应模型的回归结果表明人均转移支付每提高1元,人均非税收入以1%的显著性水平下降0.256元,且该结果的数值大小与显著性在逐步添加控制变量的过程中均保持稳健。为了解决由于反向因果而引起的转移支付的内生性问题,我们使用了工具变量法进行回归,结果表明,人均转移支付每增加1元,地方政府人均非税收入会以1%的显著性水平下降0.69元。从结果上看,该回归系数的大小与不使用工具变量时有较大差异,这印证了转移支付的确存在内生性问题。由于在地方政府财政收支平衡时(无负债),“粘蝇纸效应”还可理解为地方政府在收到转移支付后,没有或者较少将其通过减少收入的形式返还给民众。地方政府因收到转移支付而挤出的非税收入越少,“粘蝇纸效应”越强。以上基准回归结果表明,在使用工具变量排除反向因果带来的内生性后,回归结果反映出的转移支付对非税收入的挤出效果更强,“粘蝇纸效应”减弱。


四、结论与政策建议


本文使用我国2007—2017年省级面板数据以及双向固定效应模型进行实证回归,研究了转移支付与地方政府非税收入的关系,得到以下结论:第一,政府间转移支付对地方政府征收非税收入存在一定的挤出作用。换言之,非税收入是地方政府在面临财政压力时策略性调整财政收入的一个工具。第二,在实证分析中转移支付有较强的内生性。当不使用工具变量时,回归结果显示,转移支付对于地方政府减少收入的作用有限,存在“粘蝇纸效应”。而当使用工具变量法处理转移支付的内生性后,回归结果显示,转移支付等额甚至超额挤出了地方政府的财政收入,“粘蝇纸效应”消失。因此,解决好转移支付的内生性问题是研究政府收支行为的关键。第三,增加对地方政府的转移支付有助于降低企业的非税负担。实证结果表明,地方政府由于获得更多转移支付而减少的非税收入,大部分来自于对企业的非税收入。这意味着加大对地方政府转移支付力度、充实地方政府财力,有助于解决企业非税负担过重的问题。


基于前述研究结论,本文提出以下政策建议:第一,适度增加对地方政府的转移支付力度。在我国面临经济下行压力与错综复杂国际局势的当下,以减税降费为代表的财税政策是释放企业活力、推动经济高质量发展的关键。更充实的地方政府财力能有效抑制非税收入的无序膨胀,切实推进减税降费政策的落实,降低企业的非税负担。第二,加快实现非税收入征管法制化、透明化。乱收费、乱罚款、乱摊派等非法筹集财政收入的手段,不仅阻碍了减税降费政策的落实,更严重伤害了地方政府的公信力。要从根本上防止地方政府通过“三乱”方式增加财政收入,加强地方人大以及公众等各方的监督,把非税收入立法与征管的权力关进制度的笼子里。第三,健全地方税体系、培育地方税源。对地方转移支付力度的增加尽管能够抑制非税收入规模过快增长,但也要避免造成地方政府对上级转移支付的过度依赖。培育地方主体税种、硬化地方政府预算约束的财税改革,可以实现在保障地方自有财力可持续增长的同时,抑制地方政府从“三乱”中汲取财政收入的短视行为。第四,积极推进四本预算统筹协调。四本预算的统筹管理能有效提高闲置财政资金的使用效率,特别是政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算之间的统筹,能够有效保障地方政府财力,稳定宏观经济。

(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳 ;微信公众号:rdcy2013)