作者代志新系中国人民大学财政金融学院副教授,本文转载自4月2日中国财经报。

内容提要：为积极应对全球气候变化，我国提出二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。“双碳”目标是我国追求高质量发展、推进中国式现代化建设的必然要求，也是我国积极应对全球气候变化，构建人类命运共同体的责任担当。绿色税制旨在促进绿色生产和绿色消费，通过激励资源的节约利用和生态环境的保护，为加快生态文明建设和构建美丽中国提供有力的支持。党的十八大以来，我国绿色税收体系建设步伐显著加快，绿色税制改革在调整能源结构、促进节能减排以及增加财政收入方面发挥了重要作用。本文主要围绕绿色生产、绿色消费与碳税设计三方面提出优化绿色税制的几点建议。

完善优化生产层面税制设计

我国目前在生产层面的绿色税制设计主要体现在两方面：一是通过征收环境保护税、资源税等，对企业生产经营活动中的污染排放和资源开发行为进行调控；二是通过增值税、企业所得税税收优惠等方式，对企业节能减排行为进行鼓励。

2018年正式开始施行的环境保护税采用了排污费改税的方式。虽然对征收范围、税率和税收优惠等进行了改革和调整，但是“税费平移”的原则导致环境保护税税率相对较低，且为浮动税率，各地区税率差异较大，存在“税收洼地”等问题，在发挥对企业污染环境、浪费资源等不合理行为的调控作用方面仍然存在较大的提升空间。同时，环境保护需要多部门协同联动，但目前我国还没有建立起完备的税收环境联动信息平台体系，导致环境保护税征管效率较低。

因此，针对环境保护税现存问题，税收政策可从以下两方面发力。一方面，适度扩大征税范围，尤其要加强对快递物流等行业产生的巨量泡沫、塑料、胶带等对环境造成污染的包装物的规制作用。应逐步提高环境保护税税率标准，突破原有排污费制度的基本框架，尽可能实现环境外部性成本补偿。针对排放量较大或污染物毒性较强的企业，可以考虑实行分级税率制度。这意味着企业排放的污染物越多、毒性越大，根据分级税率的设计其需要承担的税负将越重。可以考虑适度降低税率下限，进一步提高税率上限，对各项污染物的税率进行结构性优化调整，比如提高大气污染排放的税率水平。这样的税收政策能够促使那些产生大量污染物或者毒性较强的企业更加自觉地减少排放。另一方面，应当尽快完善环境保护税的共治共管机制，利用现代信息技术和政府公共信息平台等，实现环境保护税征收、管理和处罚等相关信息的实时共享，建立污染监督记录平台，使污染排放监督、环境保护税征收以及环境行政执法等工作能够协同发力，提高环境保护税的征管效率。

——完善企业所得税中促进低碳发展的税收优惠减免政策。根据“十四五”规划的要求，我国需要继续大力推广合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理等服务模式。然而，目前针对电机系统节能、能量系统优化技术改造等，仅年节能量折算后达到1000吨标准煤的项目才能享受相应的减免税收政策。这导致规模较小的合同能源管理项目难以享受优惠有限，中小型节能企业发展劣势变大。因此，应加大对中小型节能企业的支持力度，激发经营主体绿色生产经营的积极性。此外，还需要及时更新相关节能设备企业所得税优惠目录。随着近几年低碳节能技术的迅速发展，及时更新相关设备目录将对企业采购节能设备产生积极的激励效应。

——增强增值税中相关税收优惠对低碳发展的激励作用。对于用能单位无法抵扣合同能源管理项目的进项税额，目前的增值税免税政策对于用能单位的激励作用有限。另外，在即征即退政策方面，对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品实行增值税即征即退50%的政策，但是对于除风力发电外的其他发电行业，该政策激励力度不够。因此，可以考虑将合同能源管理项目的免税政策改为即征即退政策，允许用能单位进行进项税额抵扣。在保障节能服务公司享受税收优惠政策的前提下，这种调整将鼓励用能单位积极参与合同能源管理项目，从而有效促进节能减排。此外，还可以考虑将50%即征即退政策推广至其他清洁能源发电领域，扩大增值税绿色税收优惠的范围，进一步促进低碳发展。

完善优化绿色消费税收激励体系

在消费税方面，应考虑扩大消费税的征收范围。目前，我国消费税主要聚焦于成品油，这在一定程度上体现了消费税对碳排放的限制作用。但考虑到我国依然高度依赖煤炭能源，所以现有的消费税征收范围显得相对狭窄。因此，将煤炭等主要化石燃料纳入消费税征收体系，不仅能助力煤炭行业率先实现排放峰值，还为实现“双碳”目标奠定坚实基础。此外，提高化石能源开采环节的资源税税率也是一个有效手段，此举能够提高化石燃料开发和使用成本，进而抑制企业对化石能源的过度开采和使用。除了考虑对煤炭等化石燃料的规制外，对于塑料制品、化学农药、一次性饮料包装物等难以降解的消费品，也可考虑将其纳入消费税征收范围，引导减少消费此类消费品的行为。同时，为更好地引导消费者行为和促进绿色消费，推动产业结构的优化和升级，建议适当提高成品油、燃油汽车、摩托车、游艇、木制一次性筷子和实木地板等产品的消费税税率。

进一步优化和完善绿色税收体系对汽车消费的调控，对于强化碳减排和碳汇的调控作用至关重要。在消费税方面，应实施更为精细化的税收策略，特别是对中轻型商用客车。建议根据车辆的排量大小，设定差异化的消费税税率，旨在鼓励消费者选择更为环保的车辆。在车辆购置税层面，应采用累进税率制度，根据车辆排量的不同设置不同的税率。这意味着高排放车辆将面临更高的税收负担，从而增加消费者购车成本，降低高排放车辆的市场竞争力。

可考虑适时审慎开征碳税

实现“双碳”目标的关键在于减少碳排放，而我国现行的税制中并没有针对碳排放征收的碳税。为打造更为完整、有效的绿色税制，建议未来可以适时开征碳税。国际实践证明，在碳税机制下，企业可以对自身的碳排放成本形成稳定的预期。这种稳定的预期能够促使企业采取稳定的绿色生产经营行为，进而激励其增加绿色生产投入，推动高质量发展。

目前，国际上许多实施碳税的国家主要通过改造消费税或资源税的相关税目来实现碳税的实施。这种税制根据化石能源的含碳量确定碳税税率，并逐步过渡到对下游能源消费环节的征税。具体来说，主要是对能源矿产资源税和成品油消费税进行碳税改造，直接对化石能源的消耗征税。这种税收机制在征管上更为高效，可以有效减少化石能源的开发和使用。然而，这种机制并未考虑到企业后续采取碳捕捉技术利用二氧化碳从事生产经营活动的情况，其激励作用有限。相比之下，对现行资源税和消费税进行改造，针对产业链上游生产环节和中游加工环节的能源使用量征收碳税，可能更为合适。这种做法在税制改革和立法方面的难度相对较小，不需要考虑重复征税的问题，征管简便，政策落地阻力也相对较小。因此，我国在设置碳税时也可采取“名义性碳税”的方式，按照“资源税和消费税税负平移”的原则推进，在化石燃料使用环节根据能源含碳量计算并征收碳税。

尽管如此，对于设置碳税仍然需要保持审慎的态度，考虑税收扭曲与企业接受度问题。因此，各国在推行碳税时通常会选择采用较低的税率，并在有限的行业范围内试行。随着时间的推移和经济发展程度的提高，可逐步提高碳税税率，并覆盖更广泛的行业，以达到平衡经济增长与节能减排的目的。因此，需要综合考虑我国的减排目标、经济特征和制度特征，并进行相应的开征碳税模拟测试以了解政策的有效性与接受度。此外，我国疆域辽阔，各地区发展差异较大，在制定政策时还需关注不同地区和行业的碳排放水平和减排潜力。在设计碳税制度时，应综合考虑高碳行业和低碳行业的转型发展需求，以及不同城市的特点，形成有针对性的政策激励措施。

如若在未来某一时间节点开征碳税，应从征税范围、课税对象、税率设置与计征方法等四方面入手，进行较为保守的制度安排。在征税范围上，应从煤炭等尚未实施碳交易的化石能源入手，然后逐步拓展至其他碳排放领域；课税对象应从含碳产品的生产者开始，根据征税效果逐步向销售者和消费者拓展；税率的设置需要考虑产业政策、减碳量等因素，采用分类设置比例税率的方式，从低税率起逐步提升。在计征方法上，应从能源的含碳量入手，逐步转向按碳排放量计征；针对不同行业和地区，根据产业政策、碳减排量和碳税影响等因素给予差异化的优惠，并根据实施成效逐步调整政策。