作者刘勇政系中国人民大学财政金融学院教授，本文转自4月29日人大财税研究所。

2024年4月20日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第3期（总第11期）——“新一轮财政体制改革：理论内涵、基本原则和总体思路”在线上召开。刘勇政教授作为本次论坛的研讨嘉宾，从收入划分、事权与责任划分和转移支付三个维度探讨了新一轮财政体制改革的方向，指出改革的重点可能仍然是在收入端。下文整理自刘勇政教授在论坛上的发言。

1994年的分税制改革在激发地方活力和促进中国经济转型方面取得了巨大成功，现在的财政体制相较于1994年以前的财政体制已完善很多，下一轮的改革应当是在坚持现行分税制财政体制框架的基础上，针对过去不断积累的老问题、当前面临的新问题进行的延展性改革，从而更好地服务于现阶段的发展目标，包括实现地区财力均衡、统一大市场建设，促进经济高质量发展等。财政体制包含收入划分、事权与支出责任划分、转移支付和地方债四个维度。接下来我着重谈谈前三个维度的一点看法。

一、收入划分

先说我的一个基本的认识：下一阶段改革的重点可能依然在收入端，包括收入划分和转移支付问题。

为什么这样讲？现行体制之所以不适应经济高质量发展的目标，很大一部分原因是收入划分的问题，本质也是地方激励模式的问题。1994年分税制改革之所以成功，正是因为以生产地为原则、流动性税基为主体的税收分成方式激发了地方政府推动生产、推动增长的积极性。这是上一阶段中国经济发展和转型的巨大制度推动因素之一，但它也带来了一系列问题，包括重复建设、环境污染、地方保护等政府在无序竞争中推动粗放式增长带来的问题。要促进经济向高质量发展转型，财政体制上的一个根源是要转变以生产地为原则的税收分成的激励模式。除了激励模式之外，以生产地为原则的税收分成模式部分导致了1994年分税制改革之后一直存在区域间财力分配不均的问题。在数字经济背景下，这一问题更加突显。以生产地为原则的分成模式不仅导致了纳税人所在地与实际税收归属地、生产地与消费地脱节的问题，而且平台经济的税源地和实际生产地、实际消费地又有差异。这是传统问题的新现象。因此，有必要转变以生产地为原则的税收分成模式。

实行消费地原则，是学界对调整税收分成模式的相对共识。然而，是否完全采取消费地原则值得更多的讨论。这里有两个原因。

第一，在转变增值税分成方式的制度设计中，可以纳入除消费地原则之外的其他要素。在生产地和消费地原则外，是否可以考虑人口、碳排放、创新等因素，从而更好地服务于经济高质量发展转型？即是否可以将实现经济高质量发展的维度纳入到税收分成的制度设计之中。

第二，改革存在阻力，因此新一轮改革中应该有阶段性策略，由生产地先过渡为生产地、消费地结合，比如50%的增值税分成中，25%依然在生产地、25%在消费地，或者在消费地原则之外纳入更多的因素。

在构建现代财政、税收体制的过程中，房地产税改革作为央地收入划分的长远方案之一，应当被纳入考虑。目前，经济形势处于调整阶段，在减税降费的大背景下推动房产税改革不太现实。但是，我个人认为在长期看来，房产税是否开征、是否成为地方主体税收来源，是需要考虑的。

此外，财政部有明确表示消费税征管后移、消费税由中央税变成地方税或共享税的可能性。对此，我个人认为，消费税改革只能解决收入划分的部分问题，因为消费税目前只占8%，不比增值税分成模式调整来得有效。

二、土地财政

尹恒老师强调了土地财政的持续性和预期性问题，现在我要说另一个侧面的问题。1994年分税制改革的一大特点是财力再集中到中央，并且形成了中央和地方财力分配格局的基本稳定，已有数据也足以佐证这一观点。1994年到现在，从一般公共预算收入分配来看，中央占比一般在50%~60%之间、地方占比在45%~50%之间，在“营改增”等大型政策转变之后仍然保持相对稳定。但在我看来，这还不是问题的全部。从土地财政、政府性基金的角度考虑，高度下放的分权在一定程度上削弱了1994年以来的财力再集中，地方优惠政策和地方政府税收自主性与税前权力的扩大给财力再集中带来了很大的挑战。因此，土地财政不只是不可持续的问题，还是中央和地方财力分配的问题，应该考虑将土地财政和地方税收优惠等问题纳入到下一轮财政体制改革的范畴内。

三、事权与支出责任划分

自1949年到2015年，中国财政体制改革基本集中于收入端，而在支出端没有实质性、大动作的改革。我认为，十八届三中全会提出深化财政体制改革之后，我国财政体制在事权与支出责任划分领域取得了长足的进步。国务院于2016年发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》、于2018年发布《关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》两大纲领性文件，在十个基本公共服务领域的细分领域中，中央和地方有明确的改革方案建设。十八届三中全会以后，我国财政体制进行了实质性的支出端改革，而在谋划新一轮财政体制改革过程中，支出端的改革肯定会深入下去。未来的继续深化需要更多实地调研。基本上，各个省都已经出台了相应细则，只是程度不同。下一轮改革要适当强化省级政府的支出责任，重点考虑改革中的共同事权等支出责任划分是否合理等。

四、转移支付

转移支付规模庞大，它的持续增长带来了持续性、效率和道德风险问题。理论上，中央转移支付应该以中央税收收入为依托，但事实上， 2019年以来转移支付年平均增长率在9%左右，而中央税收收入年增长率只有3%左右。目前转移支付的总额在10万亿左右，与中央税收收入几乎等量。所以说如何维持这么大规模的转移支付需要我们进一步考虑。同时转移支付的效率问题以及地方政府过多依赖转移支付带来的道德风险问题也值得我们进一步思考。

改革应关注总额控制和分配机制。总额控制上，可通过与税收增长挂钩实现稳定，从而固定中央转移支付的规模。分配机制上，应坚持以一般转移支付为主的方向，但专项转移支付也需适度，并非越少越好。横向转移支付可进一步规范化，与纵向相匹配。

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