作者宋小宁系中山大学管理学院副教授；曹慧娟系北京理工大学管理与经济学院助理教授；马光荣系中国人民大学财政金融学院副院长、教授，财税研究所副所长，本文转自10月23日人大财税研究所。

内容提要：资本跨区流动关系到资本内循环，而司法地方保护阻碍资本跨区流动。中央在地方设立巡回法庭旨在打破司法地方保护。然而，地方保护是分权体制下地方竞争的长期痼疾，设立巡回法庭能否解决？鉴于企业异地投资是资本跨区流动的微观体现，本文从企业异地投资视角对此进行回答。研究发现，改革后，企业向巡回区域的异地投资显著增加。该效果对司法质量提升更多的地区以及对司法质量需求更强的企业更为突出。本文为央地关系文献增加了司法维度。

一、引言

资本跨区流动通过提高要素空间配置效率，使经济产出趋近生产可能性边界，促进经济增长（Samuelson，1947）。当前“双循环”新发展格局下，资本跨区流动关系到资本内循环，对消除资本要素空间误配意义重大（江小涓，2021）。然而，在我国各地分权竞争体制下，存在司法地方保护问题（龙小宁和王俊，2014；Ng and He，2017）。司法地方保护严重阻碍了资本跨区流动，“投资不过山海关”正是这一后果的生动体现。习近平总书记也指出：“跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益”。虽然国家最高人民法院也承担了跨区域诉讼职能，但是案件积压严重。这不仅严重影响这一职能的发挥，还影响司法监督地方法院职能的发挥，不利于提升整体司法质量（胡云腾，2015）。

如何通过破除司法地方保护来消除资本跨区流动障碍？2015年1月，国家最高人民法院首次向地方派驻巡回法庭。巡回法庭旨在提升地方司法质量，破除司法地方保护，解决诉讼“主客场”问题（胡云腾，2015；刘贵祥，2015）。设立巡回法庭表面上是法院体制改革，深层本质是司法领域央地关系调整，即加强中央司法功能的“去地方化”司法改革（秦汉，2017）。巡回法庭常驻地方意味着中央司法权力下沉地方，中央加强对地方的司法监督（顾永忠，2015）。然而，司法地方保护只是地方保护的一个方面。央地分权治理体制下的地方竞争衍生出了多种地方保护，如本地产品市场保护、本地劳动力市场保护等，地方保护痼疾并不易消除（钱颖一，2000；王永钦等，2007；金培振等，2015；陆铭，2020）。巡回法庭的设置能否解决这个难题?解决多少?现有文献对此缺乏研究。而回答这个问题能够从理论上对以央地司法关系调整解决分权体制下地方保护的对策带来启示。

现有央地关系文献较少关注司法领域央地关系，主要关注央地财政关系和人事关系（傅勇和张晏，2007；周黎安，2007；陈硕和高琳，2012）。巡回法庭设立事件，给我们提供了一个机会来研究司法领域央地关系调整的影响。从资本跨区流动这一角度研究，不仅有助于探索畅通资本内循环的法治路径，还可对司法领域央地关系处理有所启示。历次央地事权划分改革中，司法领域一直较少被关注，本文的研究可以为司法体制改革提供政策参考，从司法体制改革入手破解司法地方保护。

鉴于企业异地投资是资本跨区流动的重要微观体现，本文基于2015年1月巡回法庭设立事件，采用上市公司样本，研究巡回法庭设立对企业异地投资的影响。研究发现：巡回法庭设立后，巡回区域得到的企业异地投资显著增加。进一步分析发现，巡回法庭对企业异地投资的影响主要源于巡回区域司法质量的提升。具体表现有两方面：其一，巡回法庭设立后，司法质量提升更多的区域，得到的企业异地投资更多。我们分别用巡回法庭审理案件总数量、涉及公司数量和当地法院二审改判率衡量司法质量，这些指标均基于中国裁判文书网的司法判决文书统计计算。其二，巡回法庭设立主要影响的是对司法质量需求较强的企业或者行业，包括契约密集度较高的行业以及研发投入较多的企业。这些行业也是供给侧结构性改革和产业升级的重点。因此，本文的研究发现表明，巡回法庭的设立是现行体制下畅通资本内循环，推进高质量发展的一条可行法治路径。

本文可能的贡献有：

第一，对央地关系文献的贡献。

本文为央地关系文献增加了司法维度，已有文献主要关注央地财政关系和人事关系（张晏和龚六堂，2005；傅勇和张晏，2007；周黎安，2007；吕冰洋，2009；陈硕和高琳，2012；吴敏和周黎安，2018）。不同于联邦制国家，我国作为单一制国家，天然存在央地司法关系的处理。然而，历次央地事权划分改革中，司法领域一直较少被关注。在全面依法治国背景下，本文通过评估巡回法庭设立这一改革的影响，对司法领域央地事权划分改革方向带来启示。

第二，对法律实施文献的贡献。

本文初步打开了法律实施的黑箱，研究法院组织机构设置的经济影响。法律实施的组织依托是法院，以法院为中心的有效司法制度是现代经济成功的基础（诺思，1999）。本文考察法院管理体制改革的经济影响，现有文献主要指出中国法律不完善，比如司法地方保护主义、行政干预司法的存在干扰了企业的生产经营（龙小宁和王俊，2014；潘越等，2015；吴超鹏和唐菂，2016；Fang et al.，2017）。关于巡回法庭的研究主要关注巡回法庭对企业投资意愿和市场分割的影响（黄俊等，2021；Zhao et al.，2021）。黄俊等（2021）强调产权的司法保护对企业投资意愿的影响，巡回法庭增强了司法保护，降低了企业非司法保护产权（关系）的投入成本，提升了企业投资意愿。本文则研究巡回法庭的另一面，巡回法庭体现央地司法关系调整，破除司法地方保护，从而促进企业异地投资，畅通资本跨区流动。换言之，本文强调破除司法地方保护机制，因此研究异地投资，契合巡回法庭成立的主要目的——解决“诉讼主客场”问题。总之，本文基于巡回法庭设立事件，深入法律不完善的内部，考察法院管理体制改革的经济影响，以期为新一轮司法改革提供政策启示。

第三，从司法维度补充了资本跨区流动影响因素的研究。

现有文献主要关注非正式制度对资本跨区流动的影响，如官员调动、社会关系、地区间信任等（夏立军等，2011；潘红波和余明桂，2011；肖土盛等，2018；曹春方等，2019；杨继彬等，2021）。本文借助巡回法庭设立的场景，从央地司法关系这一正式制度视角对相关文献进行补充，这为理解中国司法改革在资本跨区流动中的作用提供了政策注脚。

二、制度背景：国家最高人民法院巡回法庭

（一）设立背景和目标

巡回法庭的设立背景，源于2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中强调“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。作为“法治中国”建设的落实，2014年十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。巡回法庭设立的目标为“依法及时公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件，推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼”。换言之，巡回法庭代表最高人民法院行使审判权，破除司法地方保护，统一裁判尺度，提升司法质量和公信力。

（二）管辖范围

2015年1月，第一巡回法庭和第二巡回法庭分别在深圳和沈阳挂牌成立，并开始受理案件。其中，深圳第一巡回法庭的巡回区为广东、广西、海南三省区，沈阳第二巡回法庭的巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。

巡回法庭受理的具体案件类型包括：全国范围内重大的第一审行政案件和民商事案件、不服各省（直辖市）高级人民法院做出的判决而申请再审的案件、各省（直辖市）高级人民法院因管辖权问题报请最高人民法院裁定的案件等。从以上这些看出，巡回法庭主要解决了两个问题，一是通过及时审理不服地方高级人民法院判决的案件，倒逼司法公正，提升司法质量；二是及时解决审判管辖权争议，确定管辖权归属，审理跨行政区案件，以此破除司法地方保护。

（三）破除司法地方保护，提升司法质量的具体管理制度

巡回法庭的管理制度旨在保障司法公正，有三个要点，分别是判决效力、法官责任和司法监督。第一，判决效力。巡回法庭的判决效力等同于国家最高人民法院，这是因为巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。第二，法官责任。“巡回法庭按照让审理者裁判、由裁判者负责原则，实行主审法官、合议庭办案责任制。巡回法庭主审法官由最高人民法院从办案能力突出、审判经验丰富的审判人员中选派。巡回法庭的合议庭由主审法官组成”。第三，司法监督。“巡回法庭受理的案件，统一纳入最高人民法院审判信息综合管理平台进行管理，立案信息、审判流程、裁判文书面向当事人和社会依法公开”。通过这三方面的管理体制改革，不仅能提升巡回法庭审理案件的司法质量，更能够成为地方各级人民法院的示范榜样。

三、基于文献的理论分析：央地司法关系、巡回法庭与企业异地投资

法律不完善的环境中，企业缺乏激励投资。因为不完善的法律既无法充分保护产权，难以保障企业得到预期投资收益，又难以保障契约履行，使企业交易成本较高（Djankov et al.，2003；Cull and Xu，2005）。即使企业有激励投资，若面临较大的融资约束，依然无法投资。法与金融文献强调投资者保护对企业获得融资的重要性，因为只有作为小股东或债权人的投资者权益得到保护，才愿意把钱交给企业用于投资，而法律是投资者保护的最有力保障（LaPorta et al.，1997，1998；LaPorta et al.，2006；McLean et al.，2012）。就中国而言，虽然Allen et al.（2005）强调声誉机制和社会关系也能保护产权和降低交易成本，能部分替代法律的作用。但声誉机制和社会关系有其较大的局限性，无法替代法律，对企业异地投资尤其如此。因为企业异地投资发生于一个相对陌生的商业环境中，熟人社会的声誉机制和社会关系的发挥受到限制。

在中国，企业异地投资还面临司法地方保护问题（龙小宁和王俊，2014；潘越等，2015）。异地投资者在当地无法得到公正的法律保护，这就阻碍了企业异地投资。央地分权在激励中国地方政府推动经济增长的同时，也导致了地方保护问题（Xu，2011；Bardhan，2016；王永钦等，2007；金培振等，2015；陆铭，2020）。司法地方保护是我国央地分权治理体制下地方保护的一个方面，与中国的法院管理体制有关。中国的法院嵌入行政系统和社会关系中，这是法院审判独立性受影响的重要原因（Ng and He，2017；Wang and Chen，2019）。法院的经费和人事是属地管理，易受地方政府干预，这是司法地方保护存在的根源之一。就法院经费而言，实行“同级负担为主，上级补助为辅”的体制（左卫民，2015）。就法院人事权而言，“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免”。为了提升司法质量，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。

巡回法庭之所以会促进企业异地投资，关键机制在于破除了司法地方保护，提升了司法质量（刘贵祥，2015；秦汉，2017；方乐，2017）。巡回法庭提升司法质量的具体措施有三点：及时审理跨行政区诉讼案件、以中央司法监督倒逼地方法院司法公正、加强对地方法院司法业务指导。具体而言：其一，巡回法庭的设立目标为：“及时审理跨行政区域重大行政和民商事等案件”。改革前国家最高人民法院的案件积压严重，无法“及时审理”，诉讼时间成本较高，导致纠纷无法及时化解，耽误商机，给纠纷双方造成较大的商业损失。通过设立巡回法庭，增加法官数量来实现“及时审理”的目标。巡回法庭常驻地方，还可解决诉讼管辖权争夺问题。国家最高人民法院依托巡回法庭，通过审判工作下移来保障外地当事人的合法权益。其二，通过加强司法监督倒逼地方法院司法公正来提升司法质量，以此解决诉讼“主客场问题”（刘贵祥和胡云腾，2015；李玉萍，2017）。设立巡回法庭实际是中央加强对地方司法监督，可实现就近监督。巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构，而国家最高人民法院的职责之一即为“监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”。其三，通过提高地方法院法官专业能力来提升司法质量。基层法院存在着审判专业能力与审判经验不足的问题，巡回法庭可就地对地方审判进行业务指导，因为国家最高人民法院的职责之一即为“对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释”。总之，巡回法庭通过破除司法地方保护主义，提升了司法质量。

司法质量提升促进企业异地投资的原因在于，高司法质量能降低企业异地投资的交易成本和防止“掠夺之手”造成企业异地投资损失。根据North（1981），制度分为两类：一类制度保障契约执行，降低交易成本；另一类制度保障个人和企业财产不被政府或其他精英掠夺。制度包括文化习俗、政治制度和法律制度等。其中法律制度与企业直接相关，完善的法律有助于企业融资、投资、扩大市场范围和提升公司价值（LaPorta et al.，2002；Acemoglu and Johnson，2005）。就企业异地投资而言，一方面，高司法质量能通过降低企业异地投资的交易成本，从而促进企业异地投资。原因在于，企业在本地投资尚可依靠熟人社会的声誉机制和社会关系等降低交易成本，但异地投资则主要靠司法来保障契约执行（Granovetter，1985，2005；Jackson et al.，2017）。例如，需要司法来保障供应商及时供货，保障客户及时付款。若存在司法地方保护主义，当地法院偏袒本地企业，则司法无法保障这些契约执行。那么企业异地投资预期收益降低，就不会做出异地投资决策。而高司法质量可以帮助契约执行，降低企业异地投资的交易成本，提高企业异地投资的预期收益，最终促进企业异地投资。另一方面，高司法质量能通过防止“掠夺之手”使企业异地投资遭受损失。原因在于，最高人民法院巡回法庭能够加强产权保护，提振民营企业家异地投资信心。当异地投资者和当地企业或政府发生纠纷时，若存在司法地方保护，则会发生司法偏袒。这会导致异地投资者的合法权益得不到保障，即发生异地投资被掠夺。巡回法庭则可以“及时审理跨行政区域重大行政和民商事等案件”。异地投资者与当地政府或企业发生纠纷后，再审环节可以由巡回法庭审理，这有助于从体制上破除司法地方保护主义。

综上，巡回法庭通过破除司法地方保护主义，提升司法质量，促进企业异地投资。我们提出理论假说：

假说 巡回法庭设立后，相对于其他区域，巡回区域得到的企业异地投资显著增加更多。

四、研究设计

本文运用DID方法来估计巡回法庭设立对企业异地投资的影响。以2015年1月成立的两个巡回法庭作为外生政策冲击。试验组为巡回法庭的巡回区域（包括广东、广西、海南、辽宁、黑龙江和吉林六省或自治区），对照组是其他区域。

（一）样本

我们基于上市公司样本，选取改革前四年和改革后两年作为样本期间。改革前四年指2011-2014年，改革后两年指2015-2016年。数据来源情况为：上市公司数据来源于CSMAR数据库和CNRDS数据库，区域经济相关指标数据来源于CSMAR数据库。对于参控股公司所在地信息缺失的样本，我们先依据公司名称中包含的地名信息做出判断。因为根据国家工商总局（现为国家市场监督管理总局）的规定，企业名称应当包含所在地信息（部分老字号、外商投资企业等特殊情况除外）。无法通过公司名称做出判断的，则认定为该信息缺失。结合本文的研究问题，我们删除了金融行业、参控股公司所在地信息缺失超过10%以上以及控制变量缺失的样本。

（二）模型与变量（略）

五、巡回法庭设立对企业异地投资的影响

基本结果表明巡回法庭设立后，巡回区域得到了更多的企业异地投资。从经济显著性水平来看，巡回法庭设立后，企业在巡回区域内的异地投资企业数量占比增加了0.077%，这占到企业平均异地投资水平的10%左右。上述结果通过了一系列稳健性检验。机制分析发现，就司法质量供给而言，如果巡回法庭使某地区司法质量提升越多，则该地区得到的异地投资越多。就司法需求而言，若某类企业对高司法质量有更大需求，则更愿意向司法质量提升的地区进行投资。

六、结论与政策含义

设立巡回法庭是十八大后的一项重要司法改革，这项改革既是法院管理体制改革的重要举措，也是司法领域央地关系的调整。基于国家巡回法庭设立事件，本文研究央地司法关系调整对资本跨区流动的影响，理论上对央地司法关系调整对破除司法地方保护的影响带来启示，实践上以期为畅通资本内循环寻找法治路径。

本文研究发现：巡回法庭设立后，巡回区域得到的企业异地投资显著增加。机制检验表明，巡回法庭对企业异地投资的影响主要源于司法质量的提升。具体表现为：巡回法庭设立后，司法质量提升更多的地区，得到的异地投资显著增加更多；对司法质量需求更强的企业，向巡回区域异地投资增加更多，包括行业契约密集度较高的企业、高研发投入企业。这些行业（企业）也是供给侧结构性改革、产业升级和构建新发展格局的重点。因此，本文的研究发现表明，巡回法庭的设立是现行体制下畅通资本内循环，推进高质量发展，构建新发展格局的一条可行法治路径。

此外，本文的研究发现也对司法领域央地关系处理和司法体制改革有所启示。具体而言：一方面，适度增加中央司法事权，能够破除地方司法保护，提升司法质量。央地事权调整的历次改革中，司法领域未有大的改革，而中国作为单一制国家，司法天然属于中央事权。地方各级法院财政和人事受限于地方政府，是司法公信力受质疑的制度根源，因此，应适度增加中央司法事权。另一方面，加强国家最高人民法院对各级法院的业务指导和司法监督。巡回法庭这一改革应当坚持并深化，应该继续健全巡回法庭的组织和制度机制，保障巡回法庭的经费和人员配备，充分发挥巡回法庭对地方法院的业务指导作用。

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