作者马光荣系中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所副所长；刘孟鑫系中国人民大学财政金融学院博士研究生；戚庆源系中国人民大学财政金融学院博士研究生，本文转自8月28日人大财税研究所。

内容提要：环境事权的过度下沉，导致地方政府环境治理存在激励不相容、“逐底竞赛”和跨界污染问题。为此，2016年起，我国逐步实施了省以下环保机构垂直化改革，尝试通过上收环境事权来优化地方环保治理。本文使用双重差分模型，系统评估了省以下环保机构垂直化改革对污染治理的影响。结果表明，改革显著降低了地区空气污染水平。机制分析显示，环保机构垂直化改革显著提高了地区环境规制力度和企业环保投资水平。同时本文也发现，在经济发展压力较大的地区，改革效果较不明显，表明还需要进一步完善配套措施，打破地方政府对环保部门执法监管的行政干预。本文研究结论对政府间事权划分改革的启示是，难以激励相容、受益范围大的事权，应适当上收；信息复杂度较高的事权，可适当下沉。

一、引言

改革开放以来，中国经济实现了高速增长，但同时也付出了高昂的环境代价。近年来，中央将污染防治作为三大攻坚战之一，生态文明建设取得了积极成效。如何破解环境污染与经济发展之间的困境，是落实新发展理念、实现绿色发展亟待解决的重大问题之一，而要解决这一问题，不仅需要企业生产技术的革新与清洁化，更需要环境管理体制机制的改革。优化政府间环境事权划分正是其中重要的制度改革之一。

过去一段时间，中国环境污染治理的困境，相当一部分根植于环境管理体制机制的改革滞后。中国特色经济发展模式的一个重要特征就是地方政府深度参与甚至主导经济发展，但是环境事权的过度下沉，导致地方政府以牺牲环境为代价发展经济。学术界很早就讨论政府间环境事权划分问题。事权划分首先应该遵循“获取信息便利”原则，Oates（1972）的“分权定理”和Tiebout（1956）的“用脚投票”理论都认为，相比于中央政府，地方政府获取信息更为便利，居民“用脚投票”机制可以激励地方政府改善公共物品提供，这为地方政府拥有环境决策权即“环境分权”提供了一定的理论基础。然而，反对环境分权的学者认为，环境分权违背了事权划分应该遵循的“激励相容”和“外部性内部化”原则。一方面，由于存在辖区之间的竞争，为了吸引流动性税基，地方政府降低环境标准以获得额外的就业和税收收益，从而导致环境规制“逐底竞赛”问题；加强环境监管与地方发展经济、增加财政收入之间天然存在一定的冲突，环境事权的过度下沉导致地方政府在环境治理上存在激励不相容问题。另一方面，地方政府官员把环境成本转嫁到相邻地区的“搭便车”行为容易导致跨界污染问题，因而违背了“外部性内部化”的原则（或受益范围原则）。

近年来，中央政府不断加大对环境保护的投入力度，并出台了一系列环境规制政策。在这些政策当中，环保“督企”和“督政”制度尽管在一定意义上也属于“环境收权”，但环境事权过度地方化的问题却没有发生根本性的改变。而且，环保“督企”和“督政”制度并不具备长久性，因此更为根本性的体制改革措施是，适当上收环境事权，从而在根本上打破环境治理的地方保护主义问题。

2016年9月，国务院颁布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），开启了环境事权上收改革的序幕。这次改革将环保部门改为市对县完全垂直化管理、省对市半垂直化管理，同时将原本属于市、县级政府的环境监测和环境监察权较大程度地上收至省级政府，环境执法权由县级上收至市级并部分受省级管理。从理论上来看，环境事权上收的改革可以打破地方政府对环保执法机构的干预和相关的地方保护主义，解决原本事权过度下沉带来的激励不相容和外部性问题。但也有学者认为改革可能会弱化环保部门与地方政府其他部门之间的配合与信息共享,省级政府管理范围的增加和决策链条的加长可能并不益于管理。因此，环境事权上收改革具体实施效果如何犹未可知。

本文通过探讨环境事权在省级政府和市级政府之间的划分原则，提出省级政府上收环境监测权和监察权，市级政府行使环境执法权有利于提升政府环境治理水平。然后，本文采用省驻市环境监测中心揭牌成立作为地级市完成环保机构垂直化改革的时间节点，通过匹配2013-2020年的空气质量数据，检验了政府通过实施环保机构垂直化改革来上收环境事权是否有助于改善空气污染治理。研究结果表明，环保机构垂直化改革显著降低了地区PM10和PM2.5浓度。机制分析表明，环保机构垂直化改革会通过提升地区环境规制力度、提高企业环保投资水平来抑制空气污染。异质性分析表明，在经济发展压力较大的地级市，环保机构垂直化改革的空气污染减排效应降低，表明还需要进一步完善改革配套措施，提高环境在官员考核指标当中所占的比重，才有可能完全打破同级地方政府对环保部门独立执法监管的行政干预，实现环境治理能力进一步提升。相比于既有文献，本文可能的边际贡献主要有两个方面。第一，正式探讨了环境事权划分对污染治理的影响，对省以下环保机构垂直化改革政策的空气污染减排效应提供了直接的经验证据。第二，本文丰富了关于央地关系研究的相关文献。

二、制度背景与研究假说

（一）环境事权过度下放的影响

我国环境事权纵向划分最突出的问题体现在，环境监测、监察和执法事权过度下放，造成了激励不相容和外部性的问题。第一，事权划分的首要原则是激励相容，但是由于地方政府加强环境治理会对当地的GDP、投资和财政收入带来负向影响，因此加强环境治理和发展经济之间存在激励不相容的矛盾。第二，事权划分的第二项原则是将外部性问题内部化，跨区域环境问题导致地方政府在加强本地环境治理上面临成本与收益的不对等，同时相邻县级政府之间难以有效协同治理跨区域环境问题。由于县域行政区划范围通常较小，而很多环境问题具有跨行政区域属性，譬如大气污染、大江大河的污染等，这导致县级政府在环境治理上存在“搭便车”行为，甚至有以邻为壑的倾向。第三，近年来，中央政府加大了对地方环保指标的考核力度，部分扭转了环境事权过度下放存在的激励不相容问题。但是，在环境监测事权仍然由县级政府承担的情况下，县级政府为了环保政绩的考核需要，可以较容易地在环境监测方面进行数据操作，这大大弱化了环境指标考核在激励地方政府改善环境治理上应具有的作用。第四，环保监察是上级对下级政府进行环境监督的重要方面，在中国“自上而下”的治理结构中扮演重要角色，但环保监察职能过度分权会导致上级政府未能通过环境监督制度有效约束下级政府。

综合以上四个方面，在环境事权过度下放的模式下，地方政府缺乏加强环境治理的内在激励。同时，由于缺乏准确的环境监测指标和有效的“自上而下”环境监察机制，导致中央对地方政府环境治理的外在约束机制缺位。因此，中国环境污染问题的一个重要体制根源就在于环境事权纵向划分的过度下放。

（二）环保机构垂直化改革实践

2016年《指导意见》的出台直指环境事权划分的弊端，主要措施是实施了省以下环保机构垂直化改革，并对环境监测、监察和执法三项重点事权进行了上收。具体分为以下四个方面。

（1）实施环保部门省对市半垂直化管理、市对县完全垂直化管理。改革后，市级环保局改为实行以省级环保厅为主的双重管理体制，仍为市级政府工作部门，经费仍由市级承担；县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，县级环保局已不再是县级政府的组成部门。同时，人事任命权也大幅度往上集中，市级环保局领导班子成员由省级环保厅党组负责提名、征求市级党委意见，县级环保局领导班子成员由市级环保局直接任免。因此严格来讲，改革后的环保机构，省对市是半垂直化管理，市对县是完全垂直化管理。（2）环境监测事权完全上收至省本级。环境监测是环保机构承担的重要事权之一，改革后，各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核，现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担。（3）环境监察事权完全上收至省本级。环境监察是环保机构承担的另一项重要环境事权之一，改革提出，将市、县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市、县区域派驻等形式实施环境监察。（4）环境执法事权由县级上收至市级。改革提出，市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，由市级承担人员和工作经费。由于市级环保局改为以省级环保厅为主的双重管理体制，因此环境执法事权由县级上收至市级，部分受省级环保厅直接管理。

由此可见，此次实行省以下环保机构垂直化管理具有鲜明的环境事权向上集中特征。省级环保部门依然拥有环保规划标准制定等事权，但环境监测事权和环境监察事权由现有的市、县级完全上收至省本级，环境监测和环境监察之外的其他环境事权（含环境执法事权）由县级上收至市级（因为县级环保局调整为市级环保局的派出分局），同时又部分受省级管理（因为市级环保局改为实行以省级环保厅为主的双重管理体制）。

本文依据省驻市环境监测中心挂牌成立的时间来作为识别市级政府完成垂直化改革的时间。据整理，各省份环保机构垂直化改革（简称“垂改”）具体实施方案均已在2019年及之前出台。市级政府完成垂改的时间距离本省份文件出台的时间差不多在1年左右，基本完成了《指导意见》所规定的全面完成垂改的任务。

（三）研究假说

根据楼继伟（2013）的观点，事权划分要依据激励相容性、外部性和信息复杂性三个原则，对比本文的研究，市级政府不能代表省级政府的事权对应难以激励相容的事权，需要上收到省级政府。省本级利益大的事权对应外部性较大的事权，需要上收到省级政府。信息复杂度较高的事权，需要保留到市级政府。从监测权、监察权和执法权的事权属性方面来看，监测权和监察权合理划分可以提高不同层级部门之间的激励相容程度，对应事权划分的激励相容性方面；监测权和监察权上收到省级政府可以在一定程度上将不同市级监测、监察事权内部化，从而缓解外部性问题，对应事权划分的外部性方面；执法权合理划分需要考虑到不同层级政府对污染治理的信息了解程度，对应事权划分的信息复杂性方面。因此，综合来看，监测权、监察权和执法权在地方政府不同层级之间的划分在一定程度上恰恰契合了事权划分的三个原则。综上所述，本文提出假说1。

假说1 考虑事权划分的激励相容性、外部性和信息复杂性，省级政府上收环境监测权和监察权，市级政府行使环境执法权有利于提升政府环境治理水平，减少辖区内污染排放。

考虑到环境执法权上收会产生不同的影响，本文从以下两个方面继续进行分析。一方面，根据Oates（1972）的“分权定理”和Tiebout（1956）的“用脚投票”理论，相比于上级政府，下级政府获取信息更为便利，因此，环境执法权的上收可能会带来一定的信息搜索成本。此时，相比于此次改革中三种环境事权同时上移的地区，只将环境监测权和监察权上收的地区会具有更强的治理效果。另一方面，由于缓解了外部性问题，将环境执法权上收也会有助于降低下级政府的环境治理“搭便车”和“逐底竞赛”行为，使得环保体制的制度设计更加具有激励相容性。从这个方面来看，相比于此次改革中三种环境事权同时上移的地区，已经将环境执法权集中到市级政府地区的环境治理效果会更弱。基于此，本文提出竞争性假说2a和假说2b。

假说2a 由于环境执法权上收会增加信息搜集的成本，相比于此次改革中三种环境事权同时上移的地区，已经将环境执法权集中到市级政府的地区具有更强的污染治理效果。

假说2b: 由于环境执法权上收会缓解地区环境治理的外部性，相比于此次改革中三种环境事权同时上移的地区，已经将环境执法权集中到市级政府地区具有更弱的污染治理效果。

三、研究设计

（一）计量模型设定

本文将实施环保机构垂直化改革的地级市设置为处理组，将未实施环保机构垂直化改革的地级市设置为对照组，采用渐进双重差分模型进行实证估计。具体而言，本文的模型设定如下：

其中，下标i和t分别表示地级市和年份，其中Airit是被解释变量，主要采用PM2.5浓度和PM10浓度来衡量，同时设置政策虚拟变量reformit作为核心解释变量，用来刻画地级市环保机构垂直化改革的实施，实施了改革取1，未实施改革取0。Xit表示控制变量，μi表示城市固定效应，γt表示年份固定效应，εit是随机扰动项。

此外，为了考察环保机构垂直化改革实施后对空气污染增加趋势的影响，参考Wang（2013）的做法，本文定义如下变量：如果t≥si，则reftrendit=t-si+1，否则reftrendit=0，其中si表示地级市i实施垂直化改革的年份，显然reftrendit变量可以衡量环保机构垂直化改革后的时间趋势对空气污染的影响，可以用来替换reformit进行检验。

本文参考Li等（2016）的做法，采用事件研究法对模型进行平行趋势检验。

（二）数据来源

由于省驻市环境监测中心逐步成立的时间是在2017年及之后，因此本文将样本区间限定在2013-2020年。具体而言，本文使用的数据来源如下。

第一部分是空气污染数据。PM2.5和PM10浓度指标主要来源于CNRDS（中国研究数据服务平台）提供的空气质量数据。城市环境特征包括平均气温、平均气压、风速、大气层边界高度、降水量和日照时数等。第二部分是环保机构垂直化改革数据。依据“现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构”为线索，本文发现由于市级环保机构要调整为省级环保机构的派出分局，市级政府的垂改工作完成后，会通过举办揭牌或者授牌成立仪式来作为完成人员机构调整和环保部门更名的标志。比如，河北省环保机构垂直化改革文件内容明确规定，“将市级环境监测机构调整为省驻市环境监测机构，由省环境保护厅直接管理，名称规范为××省××环境监测中心”（如河北省石家庄环境监测中心）。本文通过查阅各省份、地级市以及生态环境厅的相关网站，搜集到了各省驻市环境监测中心的揭牌成立时间，并据此作为环保机构垂直化改革完成的节点。第三部分是宏观经济数据，包括地级市GDP增长率、第三产业占比和金融机构贷款余额等宏观变量，主要来源于国家统计局公布的各类统计年鉴；环境规制力度数据来源于地级市每年的《政府工作报告》。第四部分是上市公司数据，包括企业环保投资、企业年龄、资产负债率、净资产收益率和营业利润等企业特征。上市公司环境研究数据是CSMAR数据库于2021年公开的数据，其中上市公司环境投资数据库包含2009-2020年的680家上市公司环境投资数据，一共包含1464个样本，本文通过匹配2013-2020年的上市公司数据，一共获得1323个有效样本。为了剔除极端值的干扰，本文将主要变量按最高和最低的1%样本进行缩尾处理。

四、实证结果分析

（一）基准结果

根据模型(1)检验了环保机构垂直化改革对地级市PM10浓度的影响，结果如表2所示。可以看到，在控制了空气污染的可能影响因素之后，环保机构垂直化改革对PM10浓度具有显著的负向影响，即环保机构垂直化改革具有显著的空气污染减排效应。第(3)列和第(4)列检验了改革趋势变量对空气污染的影响。在逐步控制了城市环境特征和宏观经济特征后，改革趋势变量对地区空气污染的负向作用依然显著。

表2 环保机构垂直化改革的空气污染减排效应：PM10

注：∗、∗∗和∗∗∗分别表示在10％ 、5％ 和1％ 的水平下显著；括号内为地级市层面的聚类标准误。下同。

本文进一步检验了环保机构垂直化改革对地区PM2.5浓度的影响，结果如表3所示。PM10是空气中粒径小于等于10微米的可吸入颗粒物，PM2.5是空气中粒径小于等于2.5微米的可吸入颗粒物，PM10可视化程度较高且相比于PM2.5易于治理，因此相比于PM10污染物，PM2.5污染物的治理可能具有更长的政策时滞性。可以看到，环保机构垂直化改革对当期的PM2.5浓度不存在显著的负向影响，考虑到PM2.5治理的时滞性，本文将PM2.5变量滞后一期来探讨环保机构垂直化改革对空气污染的影响，结果显示，环保机构垂直化改革对滞后一期地区PM2.5的负向作用显著，说明改革对PM2.5的影响具有1年左右的时滞性。另外，改革趋势变量对滞后一期地区PM2.5的负向作用显著。因此综合来看，环保机构垂直化改革对地区PM10和滞后一期PM2.5浓度具有显著负向影响，表明环保机构垂直化改革对地区空气污染产生了有效的抑制作用，证实了本文的假说1。

表3 环保机构垂直化改革的空气污染减排效应：PM2.5

本文进一步将环境事权的不同上收程度进行了拆分，以尽可能地观察不同的事权变动对污染治理产生的影响。韩超等（2021）研究发现，已有74个地级市实施了市一级的环保机构垂直化改革。在此次实施省级环保机构垂直化改革进程中，已完成市级环保机构垂直化改革的地级市相当于已经将环境执法权上收到了市级政府，因此本文可以通过将这部分地级市样本剥离出来，以判断仅将环境监测权和监察权上收到省级政府对污染治理的影响。表4展示了仅考虑环境监测权和监察权上收到省级政府的回归结果。第(1)列和第(2)列使用了已经实施市级环保机构垂直化改革的地级市样本，改革变量对PM10和滞后一期PM2.5浓度的回归系数显著为负且系数更大，表明了在控制代表信息复杂度的环境执法权之后，代表激励相容性与外部性的环境监测权和监察权上收到省级政府的政策改革带来了更加显著的污染治理效果，证实了本文的假说2a。第(3)列和第(4)列是加入了环保垂改与是否实施市级环保机构垂直化改革虚拟变量交互项的全样本回归结果，交互项的系数显著为负，进一步佐证了前文结论。因此综合看来，相比于市级环保机构垂直化改革，此次省级环保机构垂直化改革进一步优化了环境事权在不同层级政府之间的分配。

表4 仅考虑环境监测权和监察权上收到省级政府的实证结果

（二）平行趋势检验

平行性趋势假定认为，实施环保机构垂直化改革的地级市与未实施改革的地级市在实施改革之前的空气污染变动趋势并不存在系统性的差异。为检验这一假定，本文参考了Li等（2016）的做法，采用事件研究法对模型进行平行趋势检验，设置环保机构垂直化改革前后的虚拟变量并引入回归方程，检验其显著性水平。其中改革前一年表示当前是否处于环保机构垂直化改革的前一年，改革前两年表示当前是否处于环保机构垂直化改革的前两年，以此类推。如果所选样本以及所研究的有关变量符合平行性趋势假定，则可以预期到相应的改革前变量前面的回归系数不具备统计上的显著性。结果显示，环保机构垂直化改革前五年的虚拟变量对PM10和PM2.5的影响均不显著，表明本文的研究满足平行性趋势假定。

（三）Goodman-Bacon分解以排查渐进DID的潜在问题

采用渐进DID方法进行估计时，如果处理效应的大小是随时间发生变化的，不同的处理时间加上处理效应随时间的变动可能会导致渐进DID估计产生一定的偏误。Goodman-Bacon（2021）阐述了可能会导致这种偏误的系统性来源，指出如果早期的处理组作为后期处理组的控制组，当早期处理组的处理效应随时间发生变动时就会出现这种情况。为了确定不同处理时间状态比较的潜在影响，本文对估计结果进行了分解。可以看到，在以PM10和滞后一期PM2.5作为被解释变量的估计中，只有22.7%和24.6%的估计来自不同处理时间组的状态比较。处理时间组的系数为负，表明环保机构垂直化改革的效应是随时间增强的。未处理组与处理组的比较系数为负，说明环保机构垂直化改革对PM10和滞后一期PM2.5依然具有显著的抑制作用。因此，未处理组与处理组的比较系数是环保机构垂直化改革对PM10和滞后一期PM2.5影响的一个上限，依然表明环保垂改对地区PM10和滞后一期PM2.5浓度具有一定的抑制作用。

（四）其他稳健性检验

本文也进行了以下几个方面的稳健性检验。（1）加入中央环保督察的控制变量，以排除中央环保督察的影响。（2）剔除酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的样本，以排除“两控区”的影响。（3）采用地区工业废水排放量和工业烟尘排放量作为污染的替代性度量指标。（4）将标准误聚类到省级层面，以排除省级层面不可观测因素的影响。（5）采用政策文件的颁布作为改革时点进行实证检验。（6）将控制变量更换为期初城市特征与时间变量的交互项，以排除地区特征的时间动态趋势。（7）构造伪环保机构垂直化改革变量，采用“反事实”的分析方式进行安慰剂检验。采用上述方法得到的结论与前文一致，限于篇幅，结果不再一一展示。

五、机制分析

（一）是否通过提高环境规制力度降低空气污染排放

本文参考Chen等（2018）、陈诗一和陈登科（2018）的研究，采用地级市《政府工作报告》中与环保相关的词频占比来衡量地级市的环境规制力度，环保词频占比越大，表明地级市环境规制的力度越强。回归结果显示，环保机构垂直化改革显著提高了地区环境规制力度，这表明改革会通过增强地区环境规制力度来降低空气污染程度。

（二）是否通过增加企业环保投资降低空气污染排放

从理论上来看，政府实施环境治理政策会影响地区企业环保行为,原因在于，一方面，环保机构垂直化改革会增强地方政府的污染监察力度，这会迫使企业增加环保投资来免于受到行政罚款；另一方面，地区企业增加环保投资也有助于企业展示积极响应政府政策的形象，以便获得相关的利好政策。本文通过匹配上市公司的环境投入数据来识别环保机构垂直化改革对上市公司环保投资的影响。结果显示，环保机构垂直化改革显著提高了上市公司的环保投资水平，表明改革会通过增加企业环保投资来降低地区空气污染程度。

六、异质性分析：经济发展压力差异

环保机构垂直化改革的目的是打破同级地方政府由于对地区GDP增长目标的追求和地方保护主义而引致的对环保部门的行为干预。在经济发展压力较大的地级市，实施环保机构垂直化改革是否也具有很强的空气污染减排效果？对此问题的检验，将有助于评价改革是否完全打破了原有的环境地方保护主义。为此，本文将地级市上一年的GDP增长速度排名作为地方发展经济的压力，将其与环保机构垂直化改革变量的交互项放入回归方程。结果显示，上一年GDP增长速度排名较高的地级市，PM10与PM2.5浓度更大。无论是采用环保垂改变量还是采用改革趋势变量，交互项的系数均显著为正，这说明在上一年经济发展排名较落后的地级市，改革效果会在一定程度上被弱化。这表明了当地级市经济发展压力变大时，改革依然会在一定程度上受到地方政府的干预和约束。因此，还需要完善改革的相关配套措施，尤其是要进一步提高环境指标在官员考核指标当中所占的比重，从而彻底打破环境地方保护主义，实现提升环境治理能力和治理水平的目标。

七、结论与启示

本文采用省驻市环境监测中心揭牌成立作为地级市完成环保机构垂直化改革的时间节点，研究结果表明，环保机构垂直化改革显著降低了地区PM10和PM2.5浓度。同时，改革会通过提升地区环境规制力度和企业环保投资来抑制空气污染。在经济发展压力较大的地级市，环保机构垂直化改革的空气污染减排效应减弱，表明环保机构垂直化改革还需要进一步完善改革配套措施，提高环境在官员考核指标当中所占的比重，才有可能完全打破同级地方政府对环保部门独立执法监管的行政干预。基于此，本文有以下政策启示。

（1）结合具体领域事权，考虑将监测权集中到省级政府，由省以下层级政府承担执行权，进而构建中央向地方分权框架下省级政府相对集中管理的体制，可能是更好地解决中国政府间事权划分问题的方法。（2）考虑事权划分的激励相容性、外部性和信息复杂性原则，难以激励相容、受益范围大（需要进行跨地区协调）的事权，以及用于考核地方政府指标的数据收集事权，应上收至更高层级的政府；信息复杂度较高的事权，应保留到地方政府，最终促进政府间环境事权划分达到最优配置。（3）要完善改革配套措施。垂直化管理改革要提高规制机构的独立性，注重完善改革的相关配套措施，需要进一步提高环境在官员考核指标当中所占的比重，才能完全打破同级地方政府对环保部门的行政干预。

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