作者马光荣系中国人民大学财政金融学院教授，人大财税研究所副所长，魏升民（通讯作者）系国家税务总局广东省税务局税收科学研究所副研究员，李淑一系中国财政科学研究院博士研究生

内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱，话语体系是一定时期经济社会发展变迁的综合表达，梳理研究财政治理话语体系，对审视中国财政发展历程以及深化财政领域相关研究，具有重要意义。本文基于1981-2020年全国财政工作会议讲话文本，运用LDA主题模型分析方法，深入研究1980年代以来中国财政治理话语体系变迁。结果显示：（1）中国财政治理话语体系具有阶段性特征，即在1981-1993年、1994-2002年、2003-2012年、2013-2020年，分别呈现出“国家性”“公共性”“科学性”与“民生性”；（2）中国财政治理话语体系演化具有四条鲜明的主线索，分别是健全完善财税体制、服务保障民生需求、防范和化解风险以及加强对外交流合作；（3）中国财政治理话语体系表现出“薪火相传的继承性”“与时俱进的创新性”的双重特点，表明中国财政治理话语体系不仅是一个前后传承的接续形态，还是一个推陈出新的演化过程。本文的研究有利于廓清中国财政治理话语体系变迁，为观察审视中国财政发展历程提供了新视角。

一、引言

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要论断，不仅赋予了财政在国家治理中新的历史作用，还为从治理视角审视中国财政发展历程提供了更为精准的观察维度。例如，李炜光（2014）认为财政是连接政治、经济与社会三大子系统的媒介，只有把财政问题上升到这个综合性极强的理论高度，中国现代财政制度的建构和作为国家治理的基础才是现实的和可能的。卢洪友（2014）认为财政是各种利益关系的交汇点，财政与市场、财政与社会、财政与民众各个层面都有着千丝万缕的联系，财税预算制度理所当然地成为现代国家治理的基础性制度安排。高培勇（2014）认为将财政定位于国家治理的基础和重要支柱，使其成为国家治理体系的重要组成部分，从根本上摆正了财政与财税体制的位置。我们还同步检索中国知网以“财政治理”为主题的研究论文，发现相关题材的文献数量从2013年的数百篇，大幅度增长至2020年的2000多篇，充分说明中国财政领域围绕“财政治理”这一议题进行了深入研究，逐渐形成了较为科学严谨且内容丰富的学术共同体。

2017年5月，中共中央印发《关于加快构建中国特色哲学社会科学的意见》，明确提出要“加快构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系和话语体系”。其中，“话语体系是学术体系的反映、表达和传播方式，是构成学科体系之网的纽结，主要包括：概念、范畴、命题、判断、术语、语言等”（谢伏瞻，2019）。此后，众多学者开始关注不同学科不同领域话语体系的构建问题，如社会学话语体系（洪大用，2018）、法学话语体系（廖奕，2018）、生态文明思想话语体系（张云飞，2019）、中国特色社会主义制度优势话语体系（陈金龙，2020）、中国共产党现代化话语体系（罗永宽和齐娟，2021）等。然而，颇为遗憾的是，近年来聚焦财政治理领域研究的学者众多，成果丰硕，但寻求揭示财政治理话语体系的研究成果却不多见，个别学者如温婧等（2021）研究了新时代中国税务话语体系的内涵与建构逻辑，但距真正形成独属于财政治理领域的话语体系仍有不小差距。当前在迈向和实现第二个百年奋斗目标的过程中，更加需要“理论工作者进一步丰富、发展与完善中国经济学的相关范畴、概念与理论体系（谢伏瞻，2019）”。

因此，本文尝试转向“财政治理+话语体系”视角，基于1981-2020年全国财政工作会议讲话文本（主要是指国务院副总理以及财政部部长、副部长在当年度全国财政会议工作上的讲话文本），运用潜在狄利克雷分布（简称LDA）模型分析方法（Blei等，2003），定量识别1980年代以来中国财政治理话语体系中的语词转换、话题演变等内容，并在对其进行可视化分析的基础上，进一步提炼出中国财政治理话语体系的演化线索。本文的研究内容有利于廓清中国财政治理话语体系变迁，为理论上丰富中国财政治理研究、实践中讲好中国财税故事提供新的视角。

本文的研究结果显示：1981-2020年，中国财政治理话语体系在不同发展阶段呈现出阶段性特征，即在1981-1993年、1994-2002年、2003-2012年、2013-2020年，分别呈现出“国家性”“公共性”“科学性”与“民生性”特征，且不同特征承续与转换的背后，反映的是财政治理在政治、经济、文化、社会、生态等国家治理各个层面的全方位深嵌。与此同时，中国财政治理话语体系变迁呈现出四条鲜明的主线索，分别是健全完善财税体制、服务保障民生需求、防范和化解风险以及加强对外交流合作，这既是读懂中国财政治理话语体系变迁的重要锁钥，也是财政彰显作为“国家治理的基础和重要支柱”职能定位的重要领域。

本文可能的贡献在于：（1）手动搜集整理1981-2020年全国财政工作会议讲话文本以建立文本数据库，并对重点语词、热点话题等进行定量识别，为精细刻画中国财政治理变迁提供了新视角；（2）引入LDA模型分析方法，对全国财政工作会议讲话文本进行规范的定量研究，为中国财政治理研究引入新方法提供了启示与借鉴；（3）归纳并总结1980年代以来中国财政治理话语体系的演化线索，有利于进一步拓展丰富财政治理领域相关研究。

二、定量识别与结果分析

(一)话题生成分析

采用Python软件中的gensim包进行LDA话题模型参数估计，将全国财政工作会议文本中与财政治理话语相关的话题数量区间设为[0，30]，超参数α取值是50/k+1，β为0.01，同时考虑算力与收敛效果，将收敛次数定在400次。此外，通过计算一致性得分，获取不同发展阶段上的最优话题数。一般情况下，一致性得分随话题数量的增加而增加，直到增至某个数值后趋于平稳或下降，在平稳或下降前最高的一致性得分对应的话题数量即为最优话题数。1981-2020年中国财政治理话题的一致性得分结果，如图1所示。

图1 1981-2020年中国财政治理话题的一致性得分图

由图1可知，伴随话题数的增加，不同发展阶段上的财政治理话题一致性得分逐渐增大，达到最大值后，逐渐在波动中趋于稳定。进一步手动去除重复或与财政治理无关的话题聚类，最终确定不同发展阶段上的财政治理最优话题数，结果如表1所示。简言之，中国财政治理话题数从1981-1993年的16个、1994-2002年的16个，经过演进、分流与合并、消失与重组，逐渐发展为2003-2012年的18个、2013-2020年的24个，至此，中国财政治理领域形成了以“国民收入、统收统支、税利、粮食、农村、社会保障、经济结构、改革(方案)、观念、消费税、税收政策、中央、事权”等热点话题为主要内容构成的话语体系。

表1 1981-2020年中国财政治理话题分布情况

(二)话题可视化分析

运用词云图形式对1981-2020年财政治理话题进行可视化展示，结果如图2所示。其中确定词云图的绘制参数时，话题的度量区域由该话题在LDA模型结果中的文档－话题概率分布决定。总体上，不同发展阶段的财政治理话题各有侧重，表明中国财政治理话语体系呈现阶段性特征，即在1981-1993年、1994-2002年、2003-2012年、2013-2020年，分别呈现出“国家性”“公共性”“科学性”“民生性”特征，且不同特征承续转换的背后，反映的是财政治理在政治、经济、文化、社会、生态等国家治理各个层面的全方位深嵌。

图2 1981-2020年中国财政治理话题的词云图

具体而言:

第一，1981-1993年财政治理话语体系的“国家性”特征明显。这一时期，我国深入推行“对内改革、对外开放”政策，对计划与市场关系的认识不断深化，按照党的十二大“贯彻计划经济为主、市场调节为辅”“财政体制先行一步”等要求，财政改革作出积极调整以适应经济体制改革变化。财政治理话题重点围绕增加“国民收入”、提高“两个比重”、突破“统收统支”、实施“税利分流”、整顿“财经秩序”、维护“国家利益”、提高“经济效益”等展开。

第二，1994-2002年财政治理话语体系的“公共性”特征明显。这一时期，伴随加快建立社会主义市场经济体制的改革目标确立，更好地发挥市场“无形之手”作用愈发受到重视。反映到财政领域，以厦门大学张馨教授为代表的财政学家开始探讨将“公共财政”作为中国财政改革的方向，到1998年以满足社会公共需要为核心的“公共财政”正式纳入政府决策（刘尚希，2010）。

第三，2003—2012年财政治理话语体系的“科学性”特征明显。党的十六届三中全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调要进一步健全和完善公共财政体制。这一时期，公共财政的建设与完善主要是在落实科学发展观中推进（高培勇，2014）。例如，财政聚财方面，强调进行财税“改革”，将“蛋糕”做大，通过“增值税转型”“营改增”等，促进税负公平。财政用财方面，形成“医疗卫生”“社会保障”“养老保险”“住房”等基本公共服务领域的话题、“现代农业”“农田水利”“农民”“中低产田”“支农惠农”等新农村建设领域的话题、“县域”“调整结构”“基层政权”“财力”等县乡财政领域的话题，保障将“蛋糕”分好。财政节财方面，“高新技术”“新能源”“排污权”“绩效评价”等科创节能领域的话题也不断涌现。

第四，2013-2020年财政治理话语体系的“民生性”特征明显。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。这一时期，现代财政制度改革放置于全面深化改革的总棋局中稳步推进，财政治理话语体系不仅有“消费税”“税收政策”“改革方案”“事权”“中央”“区域间”等延续下来的重点话题，更呈现出强烈的“民生性”特征。

(三)话题演化线索分析

基于JavaScript的数据可视化图表库ECharts，将财政治理话题的演化关系绘成桑基图，结果如图3所示。不同话题之间联系的强弱，通过计算相近发展阶段上不同话题间的余弦距离获得，余弦距离值越趋向于1，不同话题之间出现演化关系的概率越大。参照相关学者做法，确定0.3为相似度阈值，即认定余弦距离值高于0.3的话题具有演化关系。其中横轴代表1981—2020年的四个发展阶段，纵轴代表不同发展阶段上的话题。连线从左向右发展，线条的粗细代表不同话题间的联系强弱，线条越粗，表示不同话题间的演化关系越强烈。

图3 1981-2020年中国财政治理话语体系演化的桑基图

由图3可知，1981-2020年，中国财政治理话语体系演化的主线索主要有如下四条:

健全完善财税体制，是中国财政治理话语体系演变的第一条主线索。财政治理话题从1981-1993年的“包干与基数”“税利分流与两个比重”等话题，演化为1994-2002年的“分税制”，连同“公共财政与宏观政策”“预算与资金管理”“财政法治建设”等话题，进一步演化为2003-2012年的“公共财政体制”，连同“县乡财政与区域协调”“国有资产与定额”“财税改革”“涉外税制”等话题，最终演化为2013-2020年的“现代财税体制”话题。这一发现与相关学者研究类似，即改革开放初期的中国财政改革是局部的，1980年之后包括财税体制改革、税制改革、国有企业改革等在内的重要制度改革陆续推行，都是为了实现财税现代化（杨志勇，2018）。此外，“农税”话题在2006年起消失，是因为这一时期伴随“让公共财政照耀农村”新理念的深入推行，我国持续加大对“三农”领域的财政投入，终结了延续两千余年的农业税。

服务保障民生需求，是中国财政治理话语体系演化的第二条主线索。财政治理话题从1981-1993年的“宏观调控”“改革开放”等话题，演化为1994-2002年的“公共财政与宏观政策”“股票市场”，进一步演化为2003-2012年的“基本公共服务”“新农村建设”“县乡财政与区域协调”等话题，最终演化为2013-2020年的“社会保障与城乡居民”“财政支农与乡村振兴”两大话题，涵盖“三大攻坚战”“就业与民生”“新型城镇化”“教育与扶贫”等众多民生领域。这说明财政治理话语一以贯之地彰显以人民为中心理念，且在不同时期既有继承又有拓展，尤其在新时代背景下财政服务民生需求的内涵更丰富、范围更广阔，这也是中国共产党百年财政思想与实践的主线、治国理财的出发点（闫坤，2021）。

防范和化解风险，是中国财政治理话语体系演变的第三条主线索。财政治理话题从1981-1993年的“增收节支”“财政补贴与税收减免”等话题演化为1994-2002年的“两税”“增收节支与两个比重”“稽查与征管”等话题，进一步演化为2003-2012年的“涉外税制”“财政收支与社会保障”“财政监督与管理”等话题，最终演化为2013-2020年的“节支与对冲”“财政管理”等话题，涵盖了“税负与社会保险费率”“生态补偿”“污染防治”“财政法治”“财政金融风险”等话题。这表明财政作为防范和化解公共风险的基本机制，其兼顾“为人民理财”“管理国家风险”的职能在演变中日益丰富（刘尚希，2022）。

加强对外交流合作，是中国财政治理话语体系演变的第四条主线索。财政治理话题从1981-1993年的“整顿党的组织”“财政干部管理”“国家利益”等话题，演化为1994-2002年的“领导带队与财税队伍”“会计制度与工作作风”“内部监督”等话题，进一步演化为2003-2012年的“国际财金合作”“行业管理与财政法治”等话题，最终演化为2013-2020年的“国际财经合作”“国际财经事务”“党风廉政”“党政干部队伍”等话题。究其原因，一方面，打造一支高素质的财政干部队伍，是适应经济全球化、参与全球竞争的必然要求；另一方面，扩大财政治理话语在国际财经对话中的认同感和影响力，提升中国在国际财经事务中的话语权和规则制定权，需要加大干部管理、内部监督、制度建设、党风廉政建设等多领域改革协同互进，共同服务和支撑中国财政领域的对外开放事业。

概言之，1980年代以来，中国财政改革创新发展植根于中国特色社会主义伟大实践，在不同发展阶段催生出不同财政治理话题，彼此交织互促并持续演化共生，形成了中国财政治理话语体系鲜明的四条主线索，即健全完善财税体制、服务保障民生需求、防范和化解风险及加强对外交流合作，体现出“薪火相传的继承性”“与时俱进的创新性”的双重特点。

三、结论与研究展望

本文的研究表明，中国财政治理话语体系不仅表现为一个前后传承的接续形态，还表现为一个推陈出新的演化过程。尤其是中国特色社会主义进入新时代以来，“当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新”（习近平，2016），中国财政治理领域持续涌现一系列专业性、思想性、独创性的且扎根于中国特色社会主义实践的新语词，形成一批具有标识性概念、契合中国特色的财政治理新话题，这是中国特色社会主义话语体系在财政治理领域的鲜明体现。与此同时，伴随中国日益走向世界舞台的中央，中国在全球治理中的影响力进一步扩大，其中“大国财政是维护大国在全球治理中地位、责任和权利的重要保障”（刘尚希和李成威，2016）。一系列中国智慧、中国方案和国际公共品的背后是大国实力尤其是国家意志与财政力量的有机支撑（范建鏋，2017）。展望未来，在迈向第二个百年奋斗目标的新征程中，构建与中国全球治理地位相匹配的财政治理话语体系，既要以中国理论阐释中国实践，更要用中国实践升华中国理论，最终形成承续古今、融通中外且兼具思想引领力、现实解释力、国际传播力的中国特色社会主义财政治理话语体系，这是新时代中国财税研究者的使命与担当。

值得进一步强调和说明的是，在进行本文研究过程中，我们认为引入LDA模型分析方法，将机器学习、文本建模与财政治理研究有机结合，有利于为观察中国财政治理提供新视角，但模型展示的数据与图表的作用是辅助性的，研究结论离不开中国财政改革实践的验证以及更为细致的质性研究。我们相信，今后开展类似研究时，伴随机器学习技术、文本分析方法等飞速发展和充分运用，必将会为进一步拓展中国财政治理领域研究、推动中国财政领域“三大体系”建设、增强中国话语体系国际话语权提供更多富有成效的研究成果。

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