作者刘元春系上海财经大学校长、丁晓钦系上海财经大学讲席教授，本文转自10月10日中国宏观经济论坛CMF。

2014年9月26日，国务院颁布的《关于加强地方政府债务管理意见》全面揭开了地方政府债务问题。但这些年地方债务不仅没有控制住总量，而且在持续膨胀中也没有实现规范化和阳光化，乱收费和恶乱举债等问题依然存在。所以，我们需要在反思和总结过去10年来国家化债行动的基础上谋划下一轮实质性改革方案。

一、地方债务持续增长的根本原因

反思一：以债化债的方案是否能够真正遏制债务增长；反思二：在财政权力与事权不匹配的情况下，地方政府拥有大量隐形权力，能否有效控制其进行持续举债和乱收费的内在冲动和实际行动。例如，去年7月国家出台了一揽子化债方案，要求地方政府签署责任书并接受考核。然而，一些地方仍然通过非标形式和高额利息进行发债。

所以，我们需要找到债务持续增长的根本原因，并探究深层次的机制和体制原因。过去，在分权模式下建立了“地方锦标赛”模式，地方政府通过各种规划和融资手段推动工业化和城市化，取得了显著成就，以财政分权为主体的有为政府模式做出了巨大贡献。为什么这种模式能够形成持续动力，使地方政府愿意并且能够做好呢？因为过去的发展阶段、考评模式与地方政府获取租金模式是相匹配的。过去赋予了地方政府许多发展空间和先行先试的权利，中央政府也鼓励各地大规模推进城市化和工业化建设，但以分税与转移支付为主体的公共财政是无法给与地方政府这些职能的财政支持，这就产生了地方公共财政赤字和赤字融资模式的创新。房地产商品化改革和土地二元体系为地方政府找到了巨大的资金来源，城乡土地价格差异以及房地产税为地方政府快速推进城市化和工业化提供资金。后来，随着地方财权与事权缺口的扩大，地方政府找到了以储备土地、各类资产以及资金来源为抵押进行的新融资模式，地方投融资平台大规模出现，全面推进了地方支出的增长，以弥补财权与事权之间的缺口。这种投融资模式逐渐从城投债转变为PPP，再转变为一系列新形式，促进内在激励和新型融资方式在过去的发展阶段相互循环、相互匹配。但是目前这种模式已经走到了末端，房地产深度调整阶段和房地产供求关系发生根本性变化的新阶段难以支撑传统的以地兴市，以地兴企，以土地作为杠杆快速工业化、城镇化、金融化的模式。

在新发展阶段，通过大规模的财政支出和基础设施建设，中国的城市化和工业化体系已经建立了坚实的基础，我们已经从“中国制造”转向“中国创造”。传统的投资项目和投资领域面临投资成本持续上扬与投资收益持续下行的困境。尤其是基础设施项目，并没有实现真正的收益，投资收益无法匹配投资成本导致当前地方政府的债务水平居高不下。由于投资回报的下降和投资成本的上升，债务不断累积，产能过剩、供求失衡以及国民经济循环不畅等后果已经系统性地显现出来。这说明传统的有为政府在产业定位、功能定位和项目定位方面出现问题了，地方政府的收支矛盾全面恶化。所以，为了适应高质量发展，适应新质生产力的发展，适应全国大市场构建必须进行新型生产关系的重构。其中最为核心的是政府职能和定位的调整，即政府是否需要回归到服务型政府，是否需要从传统的经济引领和建设功能转变为创新功能、服务功能和社会功能，这种重构必须在财政收支项目和收支功能上有所体现。职能和定位的转变才能真正提高国民投资的回报，实现宏观化债、整体化债、动态化债和积极化债的最终目标。

二、政策建议

第一，我们需要通过反思自2014年以来各项改革中出现的问题，找到真正有效的化债方案，这需要从新型生产关系的重构，尤其是政府职能的重构入手。

第二，由于房地产行业的深度调整以及财政面临困境，为改革提供了窗口期。我们必须抓住当前改革的内生动力和契机，从根本上寻找问题，制定中长期的框架和措施，以协调短期部署，即提出一个中期一揽子方案的布局，然后结合当前面临的难题进行实施，而不仅仅解决短期问题，因为目前许多短期宏观问题都是由体制性和结构性的深层次原因引发的。我们期待下一步能够围绕财政体制改革，全面推进政府职能的重构。

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