作者李巍系中国人民大学国际关系学院教授、重阳金融研究院客座研究员，本文刊于2022年9月30日文化纵横。

【导读】近期，拜登政府接连拿出重金砸向产业政策，覆盖半导体、电动车等高科技领域；与此同时，在国际层面，拜登政府大力推动产业外交，组建以美国为中心的产业联盟。有分析指出，这是美国经济政策自20世纪70年代以来最为重要的转向。那么，如何理解拜登政府的这一系列产业举措？其又将对中美关系构成什么影响？

本文指出，美国从特朗普政府时期开始，就希望通过重塑全球供应链阻滞中国产业发展、复兴自身产业竞争力，为此发起了对华贸易战。到了拜登政府，虽然继承了特朗普政府对华战略竞争的基本方向，但抛弃了关税这一工具，转用“供应链韧性战略”作为对华经济竞争的主要手段。这一战略包括两大基本支柱：以“在岸生产”为目标的国内产业支持政策和以“友岸外包”为核心宗旨的国际产业外交。其实质是美国政府试图通过有形的内政与外交之手，强行改变完全由市场驱动的全球产业布局，从而保障美国所谓的国家经济安全。

作者分析，在产业支持政策方面，拜登政府利用民主党在国会的优势席位，先后通过了《基础设施投资与就业法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》，以推动所谓在岸生产，复兴本土制造业；在产业外交层面，拜登政府正在从全球（供应链联盟、矿产联盟）、区域（印太经济框架、美欧贸易与技术委员会、“美洲经济繁荣伙伴关系”）、双边（日本、韩国、印度、越南和马来西亚等重点节点国家）三个层次，推动重建以美国为中心的全球供应链立体网络，以削弱中国在全球供应链网络中的地位。作者指出，美国缩短或转移供应链对中国的危害是牵一发而动全身的，都将威胁中国的产业安全。这进一步表明，中美战略竞争的实质乃是一场围绕“世界工厂”地位的剧烈博弈。

友岸外包：

拜登政府产业外交新思想

2022年4月13日，美国财政部长珍妮特·耶伦在大西洋理事会发表演讲，大力倡导美国应和“值得信赖的国家”开展所谓“友岸外包”（friend-shoring），以在新冠疫情和大国竞争的双重背景下确保供应链安全。通常而言，财政部长是美国内外经济政策最核心的制定者，耶伦在演讲中为友岸外包这一明显带有地缘经济色彩的新概念公开背书，预示着这一概念正在成为支配拜登政府经济外交，特别是产业外交的思想指引。而以友岸外包为核心宗旨的国际产业外交，配合以“在岸生产”（on-shoring）为目标的国内产业政策，共同构成了拜登政府产业战略的两大基本支柱。这标志着美国的经济理念（economic ideology）正在经历自20世纪70年代以来最重要的转型。

▍友岸外包：思想源起与政策内涵

“友岸外包”一词最早可追溯至“盟友外包”（ally-shoring）的表述。2020年5月20日，美国国际开发署副署长邦尼·格利克（Bonnie Glick）在接受媒体采访时首次使用了“盟友外包”的概念。格利克认为，无所限制的“离岸外包”（off-shoring）是全球化时代美国供应链体系中一个“巨大的失败”，它不仅使得美国的本土制造业大面积衰落，形成了对中国等国家的巨大产业依赖，而且造就了竞争对手的崛起，对美国的经济安全特别是供应链安全构成严重威胁。这一失败政策的后果在新冠疫情暴发后被再度放大，疫情所带来的交通中断和人员阻隔，全面暴露出美国在供应链和产业链上的安全隐患。格利克指出，制造业回流是一种通过推动在岸生产来重振美国本土制造业的政策；与在岸生产同样重要的是，美国还需要考虑“近岸外包”（near-shoring）和盟友外包的方式，激励企业回到美国近土，或者至少在美国的盟友国开展业务，以维护美国的供应链安全不受威胁。

无独有偶。在2020~2021年间，伊莱恩·德赞斯基（Elaine Dezenski）和约翰·奥斯汀（John Austin）两位研究人员先后在《新闻周刊》和布鲁金斯学会网站合作刊文，讨论美国应加强与盟友之间的经济外交合作，以保障供应链稳定、促进国内经济复苏。两位作者指出，盟友外包是指与那些和美国共享共同价值观及战略利益的国家建立更紧密的经济伙伴关系，旨在利用盟友的力量来增强美国的实力，从而有效地遏制中国。那么，如何选择外包与合作的伙伴？他们认为，美国可以领导构建一个经济联盟，在这一联盟中，强劲的贸易、投资以及金融关系与开放、透明、言论自由和法治的民主规范相挂钩。这就是后来所谓的“民主供应链联盟”的思想雏形。

正是在上述讨论的基础上，2021年6月，拜登政府发布供应链百日审查报告，正式运用了“盟友外包”和“友岸外包”概念。该报告在关键矿产供应链部分的政策建议中表示，为了防范单一供应来源的风险，美国要大力推动盟友外包或友岸外包，增强美国的供应链韧性，减少对单一国家特别是对手国家的供应链依赖。这种强调供应链韧性或供应链多元化的新型产业战略思想，在特朗普政府时期就有明显体现。特朗普主导签订的《美墨加协定》就贯彻了“近岸外包”的思想。所谓近岸外包，是指“一国企业将供应链相关业务外包给地理、时区、语言相近的邻国或邻近地区”。美国与墨西哥、加拿大之间的制造业外包就是最典型的近岸外包，它有助于跨国产业链克服遥远的地理阻隔所带来的各种不确定性。美国管理咨询公司科尔尼还专门在每年度的“制造业回流指数”报告中追踪美国与墨西哥、加拿大以及一些中美洲国家之间的制造业转移情况。

实际上，从奥巴马政府开始，美国就已经开始重视因制造业过度外包所带来的供应链问题。2008年金融危机爆发及随后的占领华尔街运动加剧了美国国内对于资本主导的全球化所带来的各种弊端的反思，奥巴马政府开始倡导“制造业回流”，并于2012年发布了《全球供应链安全国家战略》。这是美国首次专为供应链安全制定的国家战略，它提出了供应链有效率和韧性两个战略目标，不过该报告仍将供应链效率置于供应链韧性之前，即更强调供应链的经济属性而非国家安全属性。而只要继续强调效率优先，就意味着“制造业回流”的战略难以实现。

大国战略竞争推动着美国从安全角度理解供应链问题。自特朗普政府始，美国希望通过重塑全球供应链阻滞中国产业发展、复兴自身产业竞争力的战略轮廓逐渐清晰。为此，特朗普政府以巨额贸易逆差为由对华发动激烈的关税战，企图通过抬高中低端产品准入壁垒，推动中国制造的价格上涨，来降低中国在全球产业链体系中的吸引力，进而引导产业迁出中国。但从结果来看，关税战基本宣告失败，既没有明显减少中美双边贸易额，也没有降低美国对华贸易逆差，更遑论打击中国的产业基础。在关税战爆发的2018年，中国对美出口额不降反增；双边进出口额在2019年有所下降，但在2021年疫情背景下又强势回升，几乎恢复到2018年的水平。

但疫情确实进一步凸显出美国因为本土制造业“空心化”带来的供应链安全风险，为美国政府推进相关产业战略提供了有利的动员机会。在此背景下，在岸、近岸和友岸开始取代离岸，成为美国战略界重思对外经济关系时的关键主题词。无论是在岸生产，还是近岸生产、友岸生产，实质都是美国政府试图通过有形的内政与外交之手，强行改变完全由市场驱动的全球产业布局，从而保障美国所谓的国家经济安全。而依靠政府力量来塑造企业的生产布局，是美国政府一贯不屑为之的，它一直将自由市场经济奉为圭臬，并极力在全球进行推广。但拜登政府执政一年多来先后出台的各种国内产业政策法案，执行的各种国际产业外交行为，都是在以供应链安全为旗号，贯彻一种以在岸、近岸和友岸为目标的产业新战略。这个新战略既服务于美国削弱和打击竞争对手的需要，也是为了通过复兴本土的制造业来缓解美国国内矛盾。

▍友岸外包和在岸生产：拜登政府产业战略的两根支柱

拜登是在美国面临诸多严峻挑战的背景下上台的，上任之后推进各种政策议程也相当雷厉风行，包括产业战略。拜登上任伊始便指定相关部门系统评估美国在关键产品与行业的供应链风险，于2021年6月发布了供应链百日审查报告，分析美国在半导体、医药、稀土、大容量电池这四类关键产品上存在的供应链风险；2022年2月，又如期发布了对另外六个关键行业的供应链评估报告，呼吁继续关注供应链安全问题。供应链安全成为美国经济政策议程上的头号议题。

拜登政府虽然继承了特朗普政府对华战略竞争的基本方向，但抛弃了关税这一工具，转用“供应链韧性战略”作为对华经济竞争的主要手段——这也是拜登政府产业战略的基本内核。这一战略又可分为对内的产业支持政策和对外的产业联盟外交两方面。在产业支持政策方面，拜登政府利用民主党在国会的优势席位，先后通过了《基础设施投资与就业法案》（以下简称“基建法案”）、《芯片与科学法案》（以下简称“芯片法案”）以及《通胀削减法案》。这三个法案是拜登政府在立法上的重大胜利，目的都是推动所谓在岸生产，复兴本土制造业。

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