受访者李珊珊系中国人民大学重阳金融研究院研究员，本文转自3月8日南方都市报。

为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”3月5日，国务院总理李强在第十四届全国人民代表大会第二次会议上作政府工作报告，宣布了“超长期特别国债”计划。

十四届全国人大二次会议在梅地亚中心新闻发布厅举行经济主题记者会，国家发展和改革委员会主任郑栅洁对“超长期特别国债”做了进一步的解释，他称这项决策部署“既利当前、又惠长远”。也就是说，既可以拉动当前的投资和消费，又能打下长期高质量发展的基础。

但超长期特别国债“特别”在何处？巨量资金将投向哪些领域建设？有什么现实意义？央地关系可能会在国债、地方债的杠杆转移中发生哪些变化？

资金将用于“两重”

分析师：政策面的重点还是稳投资

据郑栅洁介绍，超长期特别国债将用于“两重”：专项用于国家的重大战略实施和重点领域的安全能力建设。“国家发展改革委正在会同有关方面，抓紧制定形成具体行动方案，按程序报批后启动实施。”

从主要投向看，郑栅洁表示，将按照问题导向、精准突破、系统集成、协同高效的原则，聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事难事。经初步考虑，将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。他指出，这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，现有资金渠道难以充分满足要求，亟须加大支持力度。

东方金诚首席宏观分析师王青认为，从支出方向上看，“专项用于国家的重大战略实施和重点领域的安全能力建设”有助于夯实长期高质量发展的基础，与去年12月中央经济工作会议的部署一致。其中“安全能力建设”的表述与去年增发的1万亿元国债的支持方向一致，体现当前发展与安全并重的经济治理方略。王青表示，这也意味着当前政策面的重点还是稳投资，接下来居民消费主要靠内生修复。

重大投资项目提速，图为高速公路施工现场。新华社照片

天津财经大学财税与公共管理学院副院长、教授李伟告诉南都记者，我国政府债务的规模受到人大审批和预算监督双方面严格的限制，即不得超过全国人大批准的债务限额——即尚未偿还的债务本金。2023年年底，中央财政国债（累计余额）限额298608.35亿元；地方政府一般债务限额165489.22亿元、专项债务限额256185.08亿元。目前只有地方政府债务限额可以提前下达，相当于允许地方政府将本来计划在明年借的钱今年就借出来；中央政府国债近年来没有做过限额的提前下达。这一做法体现了我国对国债的审慎管理，也可以看作是一种“国债红线”。

李伟表示，这次的超长期特别国债同样也要纳入限额管理，举借超长期特别国债意味着今年再举借中短期国债会受到更大的预算限制，能够优化存量债务期限结构，避免今后在某一时段政府国债集中到期，偿付压力过大。

“特别”在何处？

增发特别国债整体不影响全年赤字率

国债有普通国债和特别国债之分，那么特别国债的“特别”体现在哪里？光大证券研究所首席固定收益分析师张旭解释道，普通国债通常计入赤字，而特别国债则基本不计入赤字。因此增发国债，可以增发普通国债，也可以增发特别国债；如果增发普通国债，由于资金大概率进入公共预算，全年赤字率可能相应提升；如果增发特别国债，资金大概率进入基金预算进行核算，整体不影响全年赤字率。

王青判断，1万亿元超长期特别国债不会计入财政赤字率，1万亿元的体量约相当于2023年126万亿元的名义GDP规模的0.8%。这意味着，今年实际目标赤字率会在3.8%（3.0%+0.8%）左右，也与去年计入1万亿元增发国债后的目标赤字率基本相同。

从历史经验来看，中国分别于1998年、2007年、2020年成功地发行了3次特别国债，期间亦曾对到期的特别国债进行过滚动发行。

天津财经大学财税与公共管理学院财政系主任竹志奇在接受南都记者采访时表示，超长期特别国债由中央政府发行，不属于地方政府债务，有利于优化我国央地之间债务结构，提升中央政府杠杆率，降低地方政府的债务风险，减轻地方政府的投资支出负担。面对当前我国经济总体需求偏弱的形势，超长期特别国债的发行也显示了政府对未来中长期经济发展的信心和决心，有助于稳定市场信心，提振经济增长预期。

“国债和地方政府债都是政府信用的体现，是投资者的低风险偏好选择。” 竹志奇还提到，2月29日央行发布了银行间债券市场柜台业务的相关事项通知，目的是增加柜台债券的投资品种，通过完善相关机制来鼓励投资者用存款买国债，盘活金融资产的同时，也支持国家的财政和经济发展长期可持续。

缓解地方债务压力

有助于从短端和长端稳定预期、提升信心

全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家杨成长认为，超长期特别国债的发行能有效缓解投资者对地方债务问题的担忧。他表示，对地方债务风险以及央地债务机制的担忧是当前影响投资者信心的重要因素之一。

杨成长和南都记者分享了听取政府工作报告的感受，他注意到，今年政府工作报告在优化债务结构上做了较大调整。一是用长期特别国债替代地方专项债，用中央债替代地方债，用赤字外债替代赤字内债，用建设债替代公共债，全面优化央地债务结构，推进中央与地方债务收支平衡。二是将新发超长期特别国债作为中央政府性基金收支，用于保障重大项目投资，弥补地方土地出让收入下降带来的资金缺口。三是持续加大对地方的转移支付，2024年中央对地方的转移支付超过10万亿元，且以一般性转移支付为主，剔除支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付、灾后恢复重建和提升防灾减灾能力补助资金等一次性因素后，同口径同比增长4.1%。通过财政直达机制等保障地方“三保”及基层建设的资金需求。

“上述调整布局一方面彰显了我国财力储备的可持续性，另一方面也为构建中央地方收支新平衡机制奠定了重要基础，能有效缓解市场投资者对债务问题的过度担忧，提升投资者风险偏好和投资信心。”杨成长认为，为加快扭转投资者预期，政府工作报告直面问题，通过在未来一段时间内持续发行超长期特别国债的形式来有效弥补地方政府性基金收入下降以及投资资金相对不足的难题。

据中国人民大学重阳金融研究院研究员李珊珊观察，随着国内基建等重大项目投资整体回报率的下降，以及政府债投资审核过程中的科学性、规范性问题，我国地方政府债总体的发行结构呈现恶化趋势。

李珊珊向南都记者表示，为了控制地方政府债务风险，改善投资质量，同时为了兼顾经济增长的稳定性，杠杆率适度由地方转向中央是必要之举。“当前社会预期依然偏弱，明确从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，有助于从短端和长端稳定预期，提升信心。”她说。

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