作者李戎系中国人民大学财政金融学院教授，政府债务治理研究中心副主任，本文转自12月26日人大财税研究所。

2024年12月21日，由中国人民大学财税研究所与政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第13期（总第21期）——“地方政府股权资产报告发布与股权财政研讨会”在中国人民大学举办。中国人民大学政府债务治理研究中心副主任、财政金融学院教授李戎发布了《地方政府股权资产报告》，报告基于工商注册数据和上市公司数据等，对中国全样本注册企业实体进行股权穿透，构建股权网络大图，在此基础上测算并分析地方政府持有的股权资产规模。下文整理自李戎教授在论坛上的报告实录。

报告全文

《地方政府股权资产报告》的主要内容是测算中国省市县三级地方政府的企业股权资产。

党的二十届三中全会强调，要加强国家宏观资产负债表管理，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入预算管理。基于顶层设计的需求，需要对中国的地方政府资产进行盘算。地方政府资产类型众多，如土地、固定资产等，股权资产是其中的一个重要方面，本报告的工作就是测算企业股权资产。

一、测算政府企业股权资产的技术路径

通过利用工商注册数据，针对在工商注册登记过的1亿多家企业进行股权穿透的研究，可以明确最终持股人。如果最终持股人涉及政府机构，则将其归类为政府资产的一部分。例如，若一家企业的最终持股人包括某一级政府，持股比例为1%，那么，该级政府对这家企业持股1%。

因此，可以构建出一个从地方政府出发的股权网络大图。依据这个股权网络大图和穿透式最终持股的计算，测算政府的股权资产规模。总共的登记样本量为1亿多家企业，对应于企业唯一识别码。除了企业基本信息表之外还有股东基本信息表，大概有1.7亿股东信息（含持股比例）。根据这两个表合并穿透做最终的持股分析。

整体的技术路径是：首先构造每一个层级的政府出发所涉及的所有股权网络，然后基于这一网络计算穿透式的最终持股比例，再用最终持股比例乘公司的注册资本或上市公司修正的所有者权益，得到政府对这一企业的持有资本规模，最后所有企业持有资本规模的加总便是政府股权资产规模。当然，这一测算会有误差，因此是个估计值。

基于这一技术路径，使用2023年度截面数据，最终构造出大的股权网络图。一个节点代表一个实体（企业或政府），不包括中央政府部门，省市县三级政府涉及到的节点数为900多万。地方政府部门的节点数为14926个，省级1068个，副省级484个，地方级4127个。

二、地方政府企业股权资产规模分析

以2023年的截面数据为例，就地方政府股权资产密度分布而言，省级政府相对更集中，地方政府级别越低，分布范围越广，峰值越低。

股权资产核密度分布

以下为省级地方政府股权资产规模的具体情况，“股权资产”一列为经过上市公司数据修正的测算结果，即政府持有上市公司股权的资产规模为最终持股比例乘以上市公司的所有者权益，非上市公司股权的资产规模为最终持股比例乘以注册资本。对比发现，除了北京和上海外，其余省级地方政府股权资产规模修正前后的测算数据无太大差异。由此可见，基于纯注册资产测算出的政府股权资产规模也具备一定价值。

数据显示，2023年省级行政区划平均资产规模为9000多亿。通过仿照基尼系数（Gini）计算各省之间的股权资产不平等情况，系数为0.86，显示省份直接差异较大。北京、上海为断层式领先，均为3万多亿。其次为山东、天津、广东，不超2万亿，海南、东北和西北偏低。

以下为副省级地方政府股权资产规模的具体情况，副省级行政区划平均股权资产规模为6900多亿，深圳市规模最大，为2万多亿，东北四市排名靠后，低于4000亿。相对而言，这一级别政府的样本较少。

以下为地市级地方政府股权资产规模（前30名）的具体情况，地市级行政区划平均股权资产规模为600多亿，合肥市规模最大，为7000多亿，接近一个省或副省级城市的股权资产规模。地级市之间的不平等系数是0.57，也就是说比较不平等，但相对于省级来说会减弱一点。

以下为区县级地方政府股权资产规模（前30名）的具体情况，区县级行政区划平均股权资产规模为60多亿，不平等系数 (Gini)为0.73，表明区县级行政区划间的股权资产规模差距较大。前30名里大部分为东部沿海地区，总的来看，越发达的地方股权资产规模越大。

以下为省市县三级政府分地区的平均股权资产规模情况，东北地区在省级、区县级层面的股权平均资产规模都是最低的，在市层面略高于西部地区。

以下为省级行政区划股权资产所在地分布情况，整体而言，各省政府本地投资规模占比更大，福建省外地投资规模占比最大，约30%。

省市县三级政府的直接持股和间接持股比例展现了不同的特征，省级是以间接持股为主，直接持股只占21%，间接持股占79%；地级市政府直接持股30%，间接持股70%；区县级政府直接持股54%，间接持股46%。

动态结果显示，省级行政区划平均股权资产规模逐年上涨，从2000年的800多亿增长至2023年的9000多亿，增速与GDP增速相近。分省份来看，2000年上海市股权资产规模遥遥领先，但2008年以来北京和上海差距缩小。

地市级行政区划平均股权资产规模逐年上涨，从2000年的50多亿增长至2023年的800多亿，增长约17倍，超过GDP增速。与上海类似，广州市2000年为断崖式领先，之后与其他地市的差距逐渐缩小。区县级行政区划平均股权资产规模从2000年的3亿多增长至2023年的60多亿，增长约20倍，增速最快。

整体而言，省市县各级政府直接持股的比例呈现下降趋势，间接持股的比例呈现上升趋势。但是，省级政府早在2006年左右就从直接持股为主转变为间接持股为主，市级政府的交叉点则出现在2014年左右。目前，区县级政府还未出现这一转变，但从趋势来看，之后各级政府或将不再新设企业，转而靠持股企业自行投资。

总而言之，研究基于工商注册的大样本数据，从各级政府出发构建了一个关于注册企业的股权网络。在此基础上，利用政府最终持股比例和注册资本数据，测算了各级政府的股权资产规模。静态来看，2023年省级政府平均资产规模为9000多亿，市级政府为800多亿，区县级政府为60多亿。动态来看，各级政府股权资产规模呈现增长态势，政府层级越低，增速越快。同时，各级政府直接持股比例呈现下降趋势，间接持股比例呈现上升趋势。

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