作者李戎系中国人民大学财政金融学院教授，政府债务治理研究中心副主任，财税研究所高级研究员；陈晓晓系中国人民大学财政金融学院博士研究生；蔡彦皞系中国人民大学财政金融学院硕士研究生，本文转自11月4日人大财税研究所。

内容提要：政府适度举债具有促进经济增长、平抑经济周期波动的作用，但如果管理制度不完善，债务超出财政承受能力，则会制约经济可持续发展。完善政府债务管理制度是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的关键一环。历经近十年的地方政府性债务治理，我国取得了防范地方政府隐性债务风险的显著成效，但仍然没有将其根除。究其原因，是因为地方政府财权事权不完全匹配、地方经济发展思路尚未转变、显性债务管理体制不健全、缺少隐性债务化解的长效机制等财政根本性、体制性的矛盾没有得到真正化解。进一步全面深化改革应当针对政府债务管理制度的核心问题，通过对地方政府债务的全口径监测监管、加快地方融资平台的转型改革、健全地方政府专项债券管理体制等措施，建立防范化解隐性债务风险的长效机制，加强财政可持续性，进而推动经济高质量发展。

在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的过程中，政府债务管理制度改革是一个重要方面。以2014年《中华人民共和国预算法》修订为开端，中国政府大刀阔斧地进行了一系列的地方政府性债务治理改革，开启了地方债“开前门、堵后门”等一系列财税体制的重大变革，形成了一套兼顾有效市场和有为政府的债务治理逻辑，在防范化解重大风险上取得了一定的成效。但是，防范化解政府性债务风险的长效机制还没有完全建立，政府债务管理制度还有待完善。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出要完善政府债务管理制度，提出了一系列新的政策措施和战略调整，强调加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型，合理扩大地方政府专项债券支持范围。

为了促进经济增长、平抑经济周期波动，政府适度举债有其必要性。从短期来看，由于国际形势的不确定性加剧以及国内企业与居民的预期转弱、需求不足，经济下行压力凸显。在私人部门需求疲软的背景下，需要政府通过举债的方式增加公共支出来弥补需求不足，从而增加总需求并带动整体经济的复苏。从长期来看，基础设施建设不仅有利于当期的经济增长，也为长期经济发展提供了必要的公共资本，既有利于当下，也造福未来，政府通过发债为基础设施投资进行融资，符合代际公平原则。

但是，如果不顾客观条件过度举债，管理体制不当，则可能带来超过财政承受能力的债务负担，最终影响财政可持续性和宏观经济发展。完善政府债务管理制度，对于增强财政可持续性、维护经济平稳健康发展、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。政府债务管理制度的改革，要准确把握进一步全面深化改革的总体要求，统筹发展和安全，助力推进中国式现代化。

一、地方政府债务治理的历史进程

分税制改革以来，由于地方政府财权和事权不完全匹配，地方政府面临一定的财政收支缺口，不得不依赖于增加政府性债务来解决资金短期问题。2008年全球金融危机爆发后，中国出台了一揽子财政刺激方案，地方政府通过融资平台举债等方式进行大规模基础设施投资，地方政府性债务规模自此以较快速度增加。政府性债务风险作为与系统性金融风险密切相关的重大风险，逐渐受到社会各界的关注。

2013年，中央政府实施了全国政府性债务审计，将地方政府性债务划分为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务三部分，并采取了新老划断的债务处置方式。2014年以来，中国进入地方政府债务治理阶段，形成了一套兼顾有效市场和有为政府的债务治理逻辑。就有效市场而言，通过自上而下的“不救助、不担保”原则试图打破金融市场对地方政府隐性债务的“刚兑信仰”，彻底改变金融市场对地方政府隐性债务资源的供给逻辑，推进隐性债务市场化。就有为政府而言，一方面，通过划分责任明确各级政府在举债融资中需要承担的责任，抑制地方政府过度的举债融资需求；另一方面，彻底改变以“堵”为主的债务管理模式，通过“化堵为疏”的方式开辟地方政府显性债务融资渠道，不断推动隐性债务显性化。

2015年至2019年期间，地方政府通过发行置换债券对以非地方政府债券形式存在的存量债务进行置换，合计发行置换债券12.2万亿元，规模接近2013年审计确定的地方政府债务余额。2015年，《中华人民共和国预算法》修订版实施，赋予了省级政府发行债券的权利，并要求地方政府只能通过发行政府债券的方式举债，被称为“堵歪门、开正门”。

2018年，中国政府开始了新一轮化解地方政府债务的进程。2018年下半年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》下发，要求地方政府出台当地化解隐性债务的文件。2018年8月，财政部全口径债务监测平台系统上线，负责统计各级党政机关、事业单位、国有企业的举债融资、资产情况及政府中长期支出事项情况，致力于摸清地方政府隐性债务的具体规模。随后，中国政府开始了第二轮债务置换，建制县债券置换隐性债务试点，由省政府代发债券来置换省内各级城投公司欠下的隐性债务。在2020年至2022年期间，一方面，地方政府的财税收入在公共卫生事件冲击下显著下降；另一方面，地方政府的相关支出显著攀升，再加上房地产市场调整导致土地出让金收入明显萎缩，地方政府隐性债务再度攀升。

2023年7月召开的中央政治局会议首次提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。此后，财政金融联手化解地方债务风险，“一揽子化债”大幕徐徐拉开。2023年12月，全国财政工作会议在北京召开。会议要求严格落实既定化债举措，加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险。

2023年9月至2023年年底，20多个省份发行了约1.4万亿元特殊再融资债券，用以置换地方政府隐性债务。在特殊再融资债券与其他各类支持地方政府化债的政策不断落地之后，一些债务规模较大省份的债务风险已经有所缓解，相关地区逐渐出现城投债利差收窄、城投债提前兑付等现象。与此同时，中央政府还敦促商业银行通过各种方式帮助地方政府化债，地方政府也采取了包括“资源出让型”“恳谈协商型”等多种方式来化解自身债务。

2024年3月国务院召开防范化解地方债务风险工作会议，会议指出需要妥善化解存量债务风险，严防新增债务风险。下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型。2024年7月召开的二十届三中全会进一步强调完善政府债务管理制度，深化财税体制改革。

由此可见，完善政府债务管理和化解政府债务风险既是攻坚战，更是持久战。其中不仅涉及短期内的财政调整，更关系长期的经济结构优化和财政政策的可持续性。同时，这一过程也要求对经济形势的准确把握、精确的战略规划以及政策执行的连贯和稳定性。

二、政府债务管理制度改革的核心问题

历经近十年的地方政府债务治理，虽然取得了一定成效，但风险仍未根除。究其原因，是一些根本性、体制性的矛盾还没有得到真正化解，需要通过进一步深化改革来解决。

第一，财政体制的根本性矛盾仍然存在，地方政府财权和事权仍旧不完全匹配。自1994年分税制改革以来，财政资源向中央集中，但财政支出责任不断下放至地方政府，导致地方财政收支出现巨大缺口。尤其在城市基础设施建设方面，地方政府需要大量资金，因此倾向于通过举债来满足需求。最近几年，积极财政政策的实施，以地方政府为主体。虽然地方政府通过专项债为财政政策进行了大量融资，但也需要其他来源的资金进行配套。为解决这一体制性矛盾，需要完善政府公共服务职能，并合理配置政府间财政事权和支出责任。针对不同地区的经济和财力情况，合理配置基础设施建设与债务资金，减轻地方政府由财政支出责任与财力不匹配带来的财政压力。但是，中央和地方财权和事权的重新划分的改革，还没有迈出实质性步伐，导致过去几年在治理地方政府债务的同时，债务规模仍然持续增加。

第二，地方以债谋发展的思路和模式尚未转型。地方政府通过各种方式进行大量的举债，不仅是因为财权和事权的不匹配，还源于经济发展激励下的投资冲动。投资冲动根植于中国改革开放以来的以要素投入和规模扩张为主要驱动力的发展模式。过去的几十年间，地方政府通过大幅举债的方式来拉动地方经济增长，这种做法在短期内确实能够带来显著的经济效益。但从长期来看，依靠债务推动投资并促进经济增长的粗放型发展模式却面临不可持续性。当前，我国的发展阶段已经发生了深刻的变化，以要素投入驱动规模扩张的增长模式的边际效益正在逐步递减，基础设施建设的使用效率和投资回报率也在持续下降。在此背景下，大规模依赖债务来持续进行建设类项目的做法显得尤不可取。与此同时，地方政府的高成本项目投资大量占用资金，限制了财政支出的灵活性，导致了对其他可能具有更高经济效益和社会价值领域的投资不足，抑制了整个经济体的创新能力和长期发展潜力。

第三，显性债务管理体制不健全，导致开“前门”并未彻底堵住“后门”。《中华人民共和国预算法》修订后允许地方政府发行一般债和专项债，打开了地方政府债务融资的“前门”，以期遏制地方政府通过融资平台等方式发行隐性债务，即堵“后门”。然而，通过债务置换和新增政府债务，截至2023年底，中国虽然累计发行了41万亿地方政府债券，但没有抑制住政府融资平台债务增长。融资平台债务余额在2023年已达到约50万亿元，是2015年的约2.6倍。究其原因，主要在于显性债务管理体制不健全。首先，自上而下逐级实施的限额管理，不能完全匹配资金需求。严格的债务限额制度虽然有助于控制整体债务风险，但也可能导致地方政府的显性债务额度不足，转而寻求隐性债务弥补资金缺口。其二，债务发行、使用和偿还的主体不一致，制约了地方政府的自主权。尽管地方政府债券自发自还，但只有省级政府被赋予了发债权，实际使用和偿还资金的却主要是市县级政府。对于目前占主要额度的专项债来说，其发债项目还需经过非常严格的申报、审批流程，导致地方政府的自主性被严格限制，因而存在行政化分配导致的效率损失的可能性。发债自主权的制约，也可能导致地方政府在一些需要资金的项目上得不到额度，转而通过隐性债务融资。其三，债务额度的区域错配。尽管地方政府债务分配规则强调要向财政能力强、债务风险低的地区进行倾斜，但是近年来很多债务额度投向了财力相对薄弱、债务风险高的地区。债务额度的区域错配降低了资金的使用效率，也使得一些地方政府不得不继续依靠隐性债务进行融资。

第四，缺少长效机制，部分地区隐性债务“越化越高”。化解地方政府性债务是防范化解重大风险的关键。由金融机构参与，对既有债务的展期、重组整合或借新还旧，是当前一揽子化债方案的重要组成部分。本质是对既有债务重新定价，其间伴随风险转移和权责关系重构。在实际化债过程中，由于债权人无意愿或无力承受较高利益减损，地方政府性债务往往更多依赖于借新还旧的方式，进行以缓解短期偿债压力目标为主的化债，即通过引入第三方、更换债权人的方式进行债务的重新定价。在市场化的环境下，债务主体不变的情况下，债务期限越长，利率越高，因此会推高债务总成本，导致债务“越化越高”。此外，借新还旧的模式通常在还旧债和借新债之间存在短暂的时间差，使得债务人有过桥资金的需求，而短期过桥资金的利率相对较高，会进一步推高债务负担。

三、完善政府债务管理体制的主要路径

加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制是完善政府债务管理体制提纲挈领的总体目标。长期以来，我国政府尤其是地方政府通过举借债务推动经济发展。高质量发展要求转变经济发展模式，从要素投入和规模扩张的发展模式转变为追求高质量发展的模式。因此，政府债务融资的作用也需要从增加要素投入，变成支持宏观调控和落实国家重大战略任务，进而推动高质量发展。

针对当前政府债务管理体制的核心问题，《决定》提出了以下具体改革措施：一是建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务的长效机制；二是加快地方融资平台改革转型；三是合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。

（一）建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险的长效机制

经济安全是实现中国式现代化的坚实基石。在推动经济高质量发展的同时，维护高水平的安全与可持续性，是实现社会主义现代化建设的关键。地方政府债务风险的防范与化解，正是在发展与安全双重目标下的重要任务，体现了在保障经济稳健运行中对风险管理的深刻认识。当前我国政府债务治理面临新形势，《决定》提出“建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制”。此举旨在解决几轮债务治理以来遗留以及暴露的核心问题，既从广度上解决隐性债务“变种”——地方政府在化债过程中“按下葫芦起来瓢”的问题，又从节奏上进一步解决地方隐性债务存量转化与经济增长压力加剧的问题。

1.地方政府债务治理需要解决的核心问题。

广度上，地方政府债务监测监管不全面，使得地方隐性债务通过变换形式长期存在。我国地方政府性债务主要可以分为表内债务和隐性债务。以一般债和专项债为主的表内债务已经纳入地方政府预算管理，过程较为公开透明，一直得到中央政府和社会参与者的监督与约束，管理相对规范。然而，在快速城镇化和政绩考核压力背景下地方政府投资需求大幅增加，分税制改革后地方政府财权与事权不匹配，投资缺口较大，在财政软约束以及不完善的监管体系下，地方政府有动机寻求通过公私合作伙伴关系（PPP）、政府购买服务、政府投资基金等途径违规举债。其中，地方政府通过地方融资平台直接或者承诺以财政资金偿还及违法提供担保等方式举借的债务更是在这一时期井喷式增长，这些债务由于未纳入预算管理，未能得到有效监督，从而无序膨胀阻碍了地方经济健康发展。2017年7月，中央政治局会议首次提及“隐性债务”，并随后开始进行一系列隐性债务的审计与化解治理。尽管融资平台公益性债务等隐性债务按照各地上报的方案与中央的推动下逐步进行化解，但融资平台公司债务却不降反增。其中原因除了借新还旧的问题，部分还源于平台公司以新增经营性债务的名义进行隐性债务的还本付息以躲避监管。除了融资平台严监管的范畴不全面使地方政府有了“修暗道”的空间外，部分地方政府通过假借政府购买服务之名，运用资产管理计划，通过融资租赁途径，以及要求国有企业提供资金支持进行建设等违规举债形式层出不穷。根据审计署公布的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，24个地区所属国企通过在金融资产交易所发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，属于违规举债，形成政府隐性债务达112.58亿元。

节奏上，化债过分强调规模和速度，地方经济增长承压。债务规模和债务风险并不等价，地方政府债务规模大并不代表着风险大。债务本身是经济发展中的一环，通过为政府和企业提供必要的资金支持，促进投资和消费，推动经济增长和技术创新。过快压缩债务规模抑制了地方经济发展，反而增加了债务风险。地方政府化债目标应聚焦于债务风险而不是过分追求债务规模快速压缩。真正的债务风险在于地方政府的债务规模与经济增长预期是否匹配，“债务—投资—增长”发展模式是否持续。化债根本上需要关注发展的问题，不可急于短期，需在长期结合宏观调控建立长效化债机制，通过经济高质量发展夯实化债经济基础。此外，地方政府的隐性债务规模不一致，组成结构复杂，情况各异。更重要的是各地的经济发展规模不一致，偿债能力差异较大，“一刀切”的化债目标和化债方案容易使得部分地方政府偿债压力剧增，出现局部隐性债务风险。近年来频发的风险事件诸如城投定融合非标债务等，严重损害了特定地区的融资环境，这些事件往往高发于经济财政基础薄弱或负债水平较高的区域。这一系列事件反映出新形势下化债所需面临和待解决的问题，即如何在不对经济的可持续健康发展造成影响下进一步完善地方政府隐性债务存量转化和增量管控。

2.地方政府债务治理改革的具体措施。

《决定》对完善政府债务管理制度的系统部署直面解决上述两个地方政府债务治理中的痛点问题。新形势下地方政府债务处置需要抓住这些突出问题，从完善全口径地方政府债务审计核查与监督、健全部门之间的协调与数据共享、严格落实违规举债的问责机制与进一步落实地方政府治理主体责任等角度综合施策予以缓解。

第一，完善地方政府债务分类确定，并对其进行全面监管覆盖。除了现行已确定的法定债务和隐性债务，还需要进一步调查确立可能存在的新型隐性债务，如融资平台的经营性债务、政府拖欠企业账款，甚至一般性经营性国有企业的融资借债等，确保每类债务的定义、范围和统计方法标准化，从源头上对政府举债、企业融资等进行全口径监管。在过程上对举债资金流向进行监管，对政府债务总额、限额的合理分配、资金使用是否符合地方经济发展需求，以及债务资金是否存在滥用、长期未用或损失浪费等问题进行严格审查和监管。同时要求地方政府及其融资平台提高债务信息披露的频率和质量，确保社会监督者能够及时了解债务状况。

第二，健全部门之间的工作协调机制，加强数据信息共享应用。监管工作的全面覆盖涉及多个部门，不能依托单个部门的工作，需要由财政、审计、金融监管甚至纪检监察等相关部门联合监督，部门信息彼此公开共享，在债务监管和风险防控方面的政策协同和行动一致，开展联合监管行动，对地方政府债务进行跨部门联合审查和监督，形成监管合力。包括中央政府和地方政府在内的各级政府部门之间打通信息渠道，做到数据完全透明公开，使得新增隐性债务再也无法绕开监管体系，清除监管死角。

第三，健全违规违法举债问题监督问责的长效机制。需制定清晰的债务管理政策和程序，明确各级政府在债务管理中的职责和权限。对于任何涉及违规举债的政府部门负责人，实施严格的终身责任追究制度和责任倒查机制，一旦违规行为被揭露，都应立即启动调查和追责程序。提高违法违规借贷行为的法律后果，确保违法成本远高于潜在收益，形成有效的威慑。加大问责结果公开力度，对典型案例予以公开警示，发挥典型案例震慑效应。此外对于参与违规融资的金融机构，除了经济处罚外，还应包括业务限制、市场禁入等措施，以提高违规成本，遏制违规行为的发生。

第四，因地制宜有序化解存量债务。存量债务化解不可单一追求速度，寻求一蹴而就，需要综合考虑经济形势，综合评估化解隐性债务风险，通过深化财税体制、投融资体制与金融体制改革，全面推进政府债务信息公开，共同发挥市场激励约束与行政约束作用等长效机制，有序逐步化解地方政府债务存量。此外，要根据各地方政府的经济情况与负债情况，合理确定债务化解的规模和速度。地方政府需积极调动主动性和创造性，根据本地区的具体情况，结合当地金融优势、产业基础等制定和实施差异化的债务化解策略，形成多元化、市场化、可持续的债务化解机制，在保持地方经济的稳定和经济可持续发展情况下化解和防控隐性债务风险。

（二）加快地方融资平台改革转型

《决定》还提出，要加快地方融资平台改革转型。地方融资平台由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，拥有独立法人资格的经济实体。从性质上来说具有一般企业的基本组织结构，可以开展市场化业务；从使用功能来说，更多是受地方政府指令管控，承担政府投资项目的融资功能。所以，地方融资平台是中国经济和政治体制下的特殊产物，其体制演变也是一个长期且复杂的过程。

1.地方融资平台改革需要解决的核心问题。

1993年，党中央正式提出向社会主义市场经济体制转变的目标，明确了政府与企业投资领域范围。我国的投融资体制发生了重大变化，地方政府开始组建融资平台公司，以满足区域发展和基础设施建设的需要。这一期间，融资平台主要承接政策性贷款，融资渠道并没有得到实质性扩展，依然主要依赖银行信贷系统来实现，债券型的融资方式发展较慢。

2008年“四万亿”刺激计划实施后，地方融资平台获得了更多的投融资机会，银行贷款和城市投资债券规模迅速增长。同一时间，部分城市的融资平台开始探索转型，试图找到更有效的经营模式适应市场经济体制需要。2014年，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，标志着地方融资平台进入新的转型阶段。新政策要求硬化预算约束，剥离融资平台公司的政府融资职能，严禁地方政府通过这些平台新增债务。地方政府投融资平台在中国城市化进程中扮演了核心角色，尤其是在缓解地方财政资金不足问题上发挥了关键作用。然而，作为隐性债务的主要载体，融资平台发展也面临诸多问题，具体体现为以下三个方面。

一是管理规范度较低，投融资行为信息透明度低。首先，融资平台成立时当地政府提供的现金股本较少，大部分以土地或者公益资产的使用权注资，但这一环节中部分地区并没有按照有关规定实行招标、拍卖和挂牌程序，相关流程存在诸多不合规之处。而且这些资产与实体企业存在脱节，盈利能力有限，缺乏市场化的公允价值。融资平台获得注资后再以重新评估无形资产的方式虚增注册资本，抬高公司的账面价值，但实际上很多资产质量不高，缺乏稳定的现金流。其次，资产使用过程中，一些地方政府在对融资平台投资后，会抽调注册资本投往别处，甚至进行多重抵押，循环贷款。再加上地方政府的隐性担保，金融机构存在兜底幻想，出于本部门利益需要，对于融资平台的贷款审批仅仅流于形式，缺乏必要的审查，这也进一步扩大了地方金融系统中的信贷泡沫。并且由于许多地方融资平台不是上市公司，它们无需强制性地定期公开财务信息，外部投资者和监管机构难以准确评估这些平台的财务状况、投融资行为和风险水平。这也是政府债务治理的症结所在，由于债务的隐蔽性和多重关联性，当地政府甚至都不能准确了解债务的真实规模，难以把握自身真实的债务状况，政府债务管理制度面临较大挑战。

二是盈利能力差，偿债压力大。融资平台主要满足地方政府的建设资金需求，集中在半公益和准公益性领域。这些项目往往需要巨额的前期投资，收益回报周期长，经济效益并不显著。因此，融资平台的盈利能力相对较弱，利润来源单一，主要收入来源于政府补贴和部分服务收费，难以覆盖其运营和债务成本，依赖于借新还旧的运作模式，面临较大的可持续经营风险。此外，由于这些项目直接关联公共利益和社会福祉，地方政府有时会利用行政职权进行信贷干预，以确保相关建设的顺利进行。加上各金融机构对政府投融资平台持开放态度，提供相对较高的授信额度和优惠条件，选择优先对其提供贷款，导致了融资平台债务规模的无节制扩大。融资平台本身盈利能力差，主要依赖财政补贴，缺乏市场化的融资手段。融资平台内部以及与政府部门、外部企业之间广泛存在资金拆借行为，随着债务规模的扩大，担保链条和资金链条逐渐延长。在地方经济增长放缓和财政收入减少的情况下，高额的利息支出压缩了当地的财政空间，也增加了政府债务风险。

三是政企界限模糊，管理结构不健全。尽管地方政府投融资平台在形式上试图靠拢现代企业制度，但实际上往往存在政企界限不清的问题，这些平台公司的管理层通常由政府指派的人员担任，他们在公司管理的过程中扮演着双重角色，既是监管者又是参与者。这不仅造成了企业内部管理混乱，也使得外部监管难以发挥作用。一些官员借助监管缺位，找准漏洞进行权力寻租和利益输送，带来了道德风险和腐败问题，损害企业和公共利益。与此同时，地方政府和融资平台之间的责任也不够明确，资金的“借、用、管、还”存在割裂，形成了融资平台公司举借、政府主导资金使用和资金管理、融资平台公司偿还的问题。平台公司在实际运作中难以实现自主性，不能完全依照市场化原则自由运营，项目选择和投资决策可能更多受到行政命令影响，政治目标往往优先于经济效益，忽视成本控制和资本回报，影响其整体的盈利能力和财务稳定性，限制公司发展的市场导向性。并且融资平台依靠行政优势，形成对市场的越位，与民争利，对民营企业产生明显的“挤出效应”。

2.地方融资平台改革的具体路径措施。

地方政府隐性债务多存在于融资平台中，融资平台债务风险构成了地方债务风险的主体。地方融资平台的资金使用效率通常较低，对外部的融资依赖度较高，在当地拥有不合理的金融势能，占据了大量的信贷资源。这种不透明、低效率和非市场化的管理模式，不仅制约了融合平台的发展潜力，造成自身的营运风险，也是政府债务风险的主要来源。因此，有必要对地方融资平台进行深入改革，进一步促进市场化转型，从根本上限制地方政府的举债渠道，控制地方隐性债务规模，防范化解政府债务风险。具体改革路径包括：

第一，推动政企关系清晰化，确保融资平台独立性。融资平台公司在资产、人员、财务、决策事项等方面均受制于地方政府，在推进地方融资平台市场化改革的过程中，需要制定法律法规来保证融资平台独立的法人地位和运作自主权。约束地方政府对融资平台的隐性担保、土地注资等一系列增信行为，切断两者之间不恰当的经济联系，倒逼融资平台在财务自立的基础上向市场化过渡，减少对政府的直接依赖，依靠自身信用进行市场投融资。同时，也需要划分地方政府与融资平台之间的职责界限，明确融资平台的企业性质，通过引入现代企业管理方式，建立市场导向的绩效激励制度，充分考虑市场需求和商业可行性，自主选择建设项目，提高平台的盈利能力和运营效率。

第二，加快平台资产重组，促进融资方式市场化。地方政府和融资平台应该清楚定位，全面评估现有资产和负债，在各自范围内承担有限责任，避免造成对政府信用的过度利用。融资平台公司则需要通过自身经营和市场手段，剥离政府融资功能，加强对资产的统筹规划和合理利用，自主消化和处理剩余债务。还可以通过与债权人进行磋商，考虑以延长债务期限、降低利率或转换债务等方式不断优化债务结构，减轻融资平台的还本付息压力。对于那些严重资不抵债、失去清偿能力的融资平台公司，必须依法实施破产重整或清算，最大程度地保护债权人的利益。还应积极探索市场化的融资途径，禁止以公益性资产注资，拓展与银行、基金等金融资本合作的新渠道。可以考虑以资产证券化、发行私募债等市场手段进行再融资，并引入外部资本和战略投资者，替换高成本债务同时重建优质资产池，增强资金管理的灵活性，促进平台公司的健康发展。

第三，分类推进融资平台转型，提高资源配置整体效率。各地政府应强化监管，坚决杜绝以各种形式变相设立新的融资平台公司，严格防范地方政府债务风险。对于现有的融资平台公司，应结合其自身发展条件和当地经济环境，进行分类治理改革。在经济环境相对薄弱的地区，则应注重提升平台公司的内生动力，积极引导拓展经营性业务，提升自主盈利能力促进平台公司与地方经济的协同发展。针对融资平台公司的运营和竞争力问题，需要推进现代企业制度建设，健全董事会、监事会和经理层的权责体系，确保平台公司各类运营决策的科学性和透明度。还要结合国家战略和地方经济发展需求，优化平台公司资金向重点领域和优势产业集中，支持高新技术、基础设施建设和绿色产业发展。建立健全融资平台资产监督管理体系，加强审计和风险控制，防止资产流失和低效使用，提升资源配置效率，确保融资平台在市场化转型过程中实现稳定增长和健康发展。

（三）加强地方政府专项债券管理

政府债务管理作为宏观经济调控的重要工具，其科学性与有效性直接关系到国家财政安全、经济增长与社会稳定。《决定》提出：“合理扩大地方政府专项债券支持范围并适当扩大其作为资本金的领域、规模、比例”，此举不仅有助于促进有效投资、优化投资结构、推动高质量发展，而且对完善政府债务管理具有重要意义。下面探讨专项债扩围的必要性、要解决的核心痛点及如何改进专项债券管理，以期为完善政府债务管理提供有益参考。

合理扩大地方政府专项债券支持范围有其必要性。首先，合理扩大专项债的支持范围将增强地方政府财政的可持续性。多年的大规模减税降费退税政策使得财政收支矛盾突出，通过扩大专项债券对地方政府的支持，地方政府能够为更多元的项目筹集资金，用于关键基础设施和公共服务项目，缓解地方财政压力。其次，合理扩大专项债券支持有利于优化债务结构，提高对社会资本的拉动作用。一方面，地方政府短期债务占比较高，长期债务比例偏低，专项债的发行期限相对较长，有助于地方政府拉长债务期限结构，缓解短期偿债压力，使债务偿还更加平稳有序。另一方面，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例，意味着专项债券资金能够更直接地参与到项目建设中，作为撬动社会资本的杠杆，吸引更多市场化融资参与。这不仅有助于丰富政府投资项目的资金来源，还有利于促进资金的良性循环，提高资金使用效率。最后，专项债券支持范围的扩大，特别是向绿色转型、数字经济新业态等重点领域倾斜，有助于加快这些领域的基础设施建设，提升公共服务水平。同时，将更多资金用于支持科技创新、绿色转型等新兴领域，有助于培育新的经济增长点，推动经济高质量发展。

1.加强专项债管理要解决的核心问题。

第一，专项债发行和使用要助力宏观经济稳定，更好发挥财政政策乘数效应。当前经济增长的核心痛点之一是内需不足。一方面，消费不足，社会消费品零售总额同比增速放缓；另一方面，投资不足，国内民营企业投资不足，房地产市场投资面临挑战。内需不足需要积极的财政政策托底经济。研究表明，专项债的发行与使用对就业具有乘数效应，不仅能够增加专项债指定投向领域3.49%的就业，还通过扩散效应带动非指定投向领域8.34%的地区就业。专项债券作为落实积极财政政策的重要抓手，是政府拉动内需最重要的政策工具之一，政府需要通过专项债扩围带动积极的财政政策提质增效，发挥政府投资带动作用。目前，新增专项债券投向已扩充至11个领域，专项债支持范围深度涵盖经济发展和社会民生各个领域。进一步合理扩大专项债使用范围，引导专项债聚焦重点领域，有助于提升财政政策效能，对扩大内需以及妥善应对经济下行压力具有重要意义。

当前经济增长的核心痛点之二是市场信心不足，专项债扩大支持范围和力度对于市场信心具有提振作用。当前市场信心不足，企业和居民部门预期偏弱，具体表现为消费和投资意愿下降、主动加杠杆意愿不足、社会融资规模主要依靠政府债务支撑以及通胀处于历史较低水平。专项债扩围向市场传递积极的信号，表明政府对于支持经济发展的坚定决心，有助于稳定市场主体的预期，增强其对未来的信心。另一方面，专项债用作资本金的比例根据项目不同有20%和25%的上限要求，通过提高专项债用作资本金的比例，有利于项目尽快落地，带动社会资本投资。专项债用作资本金的领域扩大，保障性住房等纳入专项债作为项目资本金范围，也有助于更好地发挥专项债券的社会和经济效应。

第二，当前的政府债务管理体制还具有很强的行政约束特征，主要体现为逐级的严格限额管理，债务发行、使用、偿还的主体不一致和项目信用混同等几个方面。其一，中央限定省级专项债额度，省限定市、县额度，且额度分配具有一定的行政化色彩，并未向项目准备充分、投资效率较高、债务风险较低的地区倾斜。其二，只有省级政府被赋予发债权，实际使用资金、偿还资金的市县政府的发债权被严格限制，导致发债自主性过低、灵活性不足，也无法有效发挥市县政府的信息优势。其三，省级政府在发债时通常将不同地区的不同项目打包发行，导致债券定价无法反映具体项目收益和风险水平或实际使用地区的财力水平，信用混同。

第三，专项债管理改革如何在新发展格局下推动经济高质量发展。新发展阶段，涌现出依托数字化、智能化、低碳化发展的新质生产力，以新质生产力赋能传统产业转型升级，是培育新经济增长点的重要路径。然而，新质生产力发展所需的产业基础往往具有准公共物品的特征，例如云计算数据中心，因为耗资巨大、建设周期长以及收益不确定等原因，无法吸引社会投资，而这些投资正是孵化新质生产力所必需的基础性投资。因此，需要合理扩大专项债券支持范围，将专项债支持范围从原有的交通、能源等基础设施领域，扩展助力新兴领域发展的新型基础设施，这些领域的投入将有效提高专项债的边际效用，助力经济高质量发展。

2.专项债管理改革的具体措施。

第一，提升专项债管理效能，精准聚焦经济社会发展的短板领域。专项债扩围并非无序扩张，要明确专项债资金投向的界限，提升专项债管理效能。提升专项债管理效能应关注以下三点，其一，专项债扩围背景下，如果专项债增长规模无法适应日益增加的支持范围，应适当压缩日趋完善且投资带来的边际效应逐渐递减的领域，增加短板领域的投资。例如，适当压缩基础设施的投资，增加独立新型储能项目的投资。其二，应明确专项债提供准公共品的范围，把握好项目公益性与收益性的关系。专项债项目不能盲目扩大具有收益的公益事业范围，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，保持市场活力。其三，优化专项债务额度分配机制，债券额度分配向项目准备充分、投资效率较高、债务风险较低的地区倾斜，更好发挥政府作用，提高配置效率。

第二，加强专项债券项目审核把关，提高项目储备质量。加强专项债券项目审核把关，是专项债扩大支持范围的背景下，提高专项债资金使用效率的重要保障。为此，必须构建科学严谨的审核体系，明确审核标准和流程，确保每一个项目都经过严格筛选和评估。同时，要加强项目储备管理，确保储备项目既符合国家战略导向，又具备良好的社会效益。此外，还需强化信息披露，提高项目透明度，让市场和社会公众能够充分参与监督。

第三，强化专项债风险管理。健全专项债券借用管还全生命周期管理机制，确保专项债资金的有效使用和按期偿还。在债券发行端，充分发挥金融市场定价机制，减少项目信用混同的情况。在资金使用端，严格遵守专项债券资金专款专用的原则，严禁挪用或改变资金用途，明确资金只能用于特定项目的建设。在风险管理端，要健全专项债券风险防控机制，定期对债务风险进行评估，确保项目收益能够覆盖债券本息。在债券偿还端，根据债券发行规模和项目收益情况，制定合理的偿债计划，明确专项债券发债、用债、偿债主体权责。

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