作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授，重阳金融研究院高级研究员，张兆强系首都经济贸易大学财政税务学院讲师，本文刊于2021年12月2日《财经问题研究与东财学报》。

导语：改革开放四十多年来，中国经济取得了举世瞩目的成就，乃至被称为“中国的奇迹”。学界一致认为：在中国经济发展过程中，地方政府发挥了至关重要的作用。在中国特色社会主义政治经济制度下，地方政府具有很强的积极性发展经济，关于地方政府发展经济的动力机制研究也成为文献中经久不衰的话题。地方政府目标体现着地方政府施政意图，研究它们有助于我们更好地理解地方政府经济行为。本文在阐释地方政府的多目标治理基础上，通过2000—2018年中国省级和市级的经济增长、财政收入、投资、工业增加值、失业率、物价六大目标数据，较为全面地刻画中国地方政府治理规律。研究发现：第一，地方经济发展指标均有明显的向下扩张性，而民生发展指标体现不明显；2013年后，向下扩张性减弱。第二，地方目标实现度历年平均在50%以上；市级经济发展目标实现度普遍低于省级；2013年后，经济发展目标普遍未得以实现。第三，地方经济发展指标的地区差异性高于民生发展指标；市级经济发展指标的差异性普遍高于省级。第四，目标存在显著的延续性。第五，地方经济发展目标自2000年后处于上升期，2013年后持续下降；民生发展目标无明显阶段性特征。

一、引言：目标治理为什么这么重要？

改革开放四十多年来，中国经济取得了举世瞩目的成就，乃至被称为“中国的奇迹”。学界一致认为：在中国经济发展过程中，地方政府发挥了至关重要的作用。在中国特色社会主义政治经济制度下，地方政府具有很强的积极性发展经济，关于地方政府发展经济的动力机制研究也成为文献中经久不衰的话题。

文献中观察地方政府经济行为的角度一般有三种。一是地方政府财政行为，政府活动主要通过财政活动展现出来，因此我们可以从地方财政收入、支出、预算等来观察地方政府的经济行为。二是地方经济竞争行为，地方政府间经济竞争会引导政府加大基础设施建设、放松环境管制、低价出让土地等，由此可以判断地方政府是否存在类似“逐底竞争”的行为。三是领导人特征，地方领导人（如市委书记或市长）在推动经济增长、加大招商引资力度、加强基础设施建设等方面扮演了十分积极的角色，其特征对地方经济发展具有重要影响。

这些研究本质上是通过经济表现的结果来推断地方政府的行为动机，可以说是依果循因的办法。这些办法需要借助大量的实证检验来完成，其推断结论也往往存在大量争议。但是，有一个办法可以直接观察到地方政府意图：那就是地方政府的施政目标。

目标是政府凝聚共识、调动资源、动员各方面力量的重要手段。目标设定之前，政府在充分调研、研究的基础上，广泛听取社会各界的意见，凝聚社会共识。目标设定之后，政府就会调动资源、动员各部门各地方来推动目标实现。在实践中，目标往往会与政绩考核相挂钩，它会层层分解到各部门和各下级政府，并进一步落实到具体组织和人，这使得各级政府都要贯彻落实目标，有些地方甚至签订“目标责任书”或“目标责任状”来保证目标实现。这样，各级政府的工作会围绕推动目标实现而展开。因此，研究地方政府的目标治理对我们理解地方政府行为具有十分重要的意义。

目前对地方政府目标研究已有相当的文献，但是绝大部分研究关注的是地方政府经济增长目标，而现实中地方政府实际上是多目标治理。忽视了这一重要现实会导致我们对地方政府经济行为认识的偏颇。在多目标治理背景下，地方政府行为是异常丰富的，研究它们将有助于我们更深刻地认识中国地方政府对经济所起到的作用。

本文旨在阐明中国地方政府的“多目标治理”这一典型事实，并通过收集和分析2000—2018年各省、自治区（方便起见，以下简称省级），和各地级市、州、盟、地区（方便起见，以下简称市级）政府大量文本资料，发现和提炼地方政府目标的规律。就我们掌握的文献来看，本文是第一篇用丰富的数据较全面地刻画中国地方政府目标规律的文章。

本文余下内容的结构安排如下：第二部分是文献综述；第三部分阐释地方政府多目标治理的事实，并对研究数据进行说明；第四部分提炼地方政府多目标治理的规律；第五部分是结论与思考。

二、文献综述

（一）目标治理

目标治理，在文献中亦可称为目标管理，二者异名同义，本质上均体现政府意图，影响政府行为。目标管理是一个全球性现象，不仅出现在发展中国家，而且也出现在发达国家。徐现祥和刘毓芸发现，从全球范围来看，自1950年至今，至少49个经济体一直或曾经实行经济增长目标管理。

对于中国的目标治理，五年规划引起了学者们的大量关注，相关文献十分丰富。在五年规划纲要中，政府提出五年期目标，并通过科学规划经济社会发展的方方面面推动目标实现。杨伟民、杨永恒系统介绍了五年规划的理念、编制和评估等内容。鄢一龙认为，中国的五年规划是一套目标治理体制，是通过有意识地运用整体知识，制定国家规划，引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式。吕捷等认为，中国的中央与地方目标的目标治理机制根本上在于中央与地方的函数之间耦合，并且，五年规划的央地目标函数通过政治引导和行政压力的双重作用机制趋于耦合。

还有部分文献从年度目标的视角，研究中国政府的目标治理。王汉生和王一鸽研究了目标管理责任制在农村基层的实践逻辑和运作方式。马亮认为，政府设定的目标具有很强的指导性和约束力，对政府行为和社会发展产生深远影响，并将其称为“目标治国”。

我们认为，相对于五年规划目标，年度目标更有助于观察地方政府经济行为的规律，原因不仅在于年度目标的样本量更大，更在于现实中度量地方政府经济行为的指标通常是年度数据，年度目标与之更为匹配。因此，本文通过年度目标，揭示中国地方政府多目标治理的事实与规律。

（二）经济增长目标

近年来，学界关注到经济增长目标的至关重要性，并涌现出一系列相关研究，主要集中于经济增长目标设定或调整的影响因素、经济增长目标的影响、经济增长目标软硬约束及“层层加码”对经济和地方政府行为的影响这三个方面。

1.经济增长目标设定或调整的影响因素

既有文献研究经济增长目标设定或调整的影响因素主要集中在本地或其他地区历史经济增长目标和实际水平、地方领导人特征、财政分权这三个方面。

（1）本地或其他地区历史经济增长目标和实际水平对经济增长目标的影响。Ma发现，政府上年设置的经济增长目标和实现程度对本年目标具有正向作用，并且，还受兄弟省份目标的影响，并且，历史和社会绩效差距是影响经济增长目标调整的关键变量。王贤彬和黄亮雄发现，经济增长目标制定呈现激进性、互动性和波动性，即本地实际经济增长水平、其他地区经济增长目标对本地经济增长目标具有显著正向影响，而全国层面的实际经济增长水平对本地经济增长目标具有显著负向影响。

（2）地方领导人特征对经济增长目标的影响。马亮发现，经济增长目标受省长的任期和来源的影响，任期与经济增长目标存在U型关系，而本省升上来和拥有中央关系的省长倾向于设置较高的经济增长目标。周黎安等认为，经济增长目标存在从中央到基层政府的“层层加码”现象，并且这与地方官员的晋升激励有着密切关系，对此，Li等提供了理论解释和经验证据。

（3）除了本地或其他地区历史经济增长目标和实际水平、地方领导人特征，詹新宇和刘文彬发现，财政分权对经济增长目标也具有显著的拉动作用。

2.经济增长目标的影响

既有文献研究经济增长目标的影响主要集中在经济增长目标对宏观经济、政府行为、企业绩效这三个方面的影响。

（1）经济增长目标对宏观经济的影响。孙文凯和刘元春发现，经济增长目标对实际经济增长具有显著促进作用，这一正向作用主要通过政府支出和投资实现的。徐现祥和刘毓芸基于全球48个全球公布经济增长目标的经济体的截面数据，也证实了经济增长目标会显著促进实际经济增长，并且是通过资本积累和技术进步实现的。刘淑琳等认为，经济增长目标驱动辖区投资增长。赵新宇和郑国强发现，经济增长目标对要素市场扭曲程度具有显著正向影响。

（2）经济增长目标对政府行为的影响。胡深和吕冰洋发现，地方政府的经济增长目标显著影响其土地出让策略，具体来讲，经济增长目标越高，会显著提高协议和招拍挂的土地出让面积，显著降低协议土地价格，对招拍挂土地出让价格的影响与经济发展程度有关。Liu等发现，经济增长目标对科教支出具有显著负向影响。陈邱惠和徐现祥发现，从全球来看，经济增长目标对政府支出都具有显著正向影响。

（3）经济增长目标对企业绩效的影响。李书娟和王贤彬通过经济增长目标与五年移动平均实际经济增速之差度量经济增长压力，发现经济增长压力加大，将会显著提高国有上市公司投资，而对非国有上市公司投资没有显著影响。刘勇和黄灿发现，经济增长目标对企业研发支出具有显著的抑制作用或挤出效应。黄亮雄等通过企业盈利的波动性度量企业风险承担水平，发现地级市政府的经济增长目标提高，将显著推高企业风险承担水平。

3.经济增长目标软硬约束及“层层加码”对经济和地方政府行为的影响。

余泳泽和潘妍通过对于经济增长目标的措辞来衡量软硬约束，当经济增长目标用语出现“之上”、“确保”、“力争”等词汇时，定义为硬约束，当采用“左右”、“上下”和“之间”等用词时，定义为软约束，研究发现，经济增长目标硬约束及“层层加码”显著抑制服务业结构升级。在相同的定义下，Liu等发现，经济增长目标硬约束及“层层加码”扭曲公共支出结构，从而制约长期经济增长。

（三）现有文献待拓展研究的两个问题

这些研究增加了我们对中国地方政府目标治理的理解，但依然还有一些重要问题需要进一步研究和阐释。

第一，既有文献仅关注到目标治理的设定、运作方式和影响，但对于目标本身的规律缺少进一步研究。尽管有文献研究了经济增长目标的“层层加码”现象，但是，这种现象体现在其他指标、且在各级政府普遍存在吗？政府是否会严格按目标执行？目标在多大程度上得以完成？目标是否在地区之间表现出很大差异性？目标在不同历史发展阶段的特征相同吗？等等。对于这些问题，既有文献没有作出相应的回答。

第二，既有文献仅关注于经济增长目标，而对其他目标关注不足。现实中，政府的目标是多样的，除了经济增长目标，还有财政收入目标、失业率目标等等。这些目标的规律是什么？既有文献也没有作出相应的回答。

本文则在阐明多目标治理这一事实的基础上，聚焦于经济增长、财政收入、投资、工业增加值、失业率、物价六大核心目标，通过更为丰富的数据样本总结出规律，这也是本文的贡献所在。

三、地方政府多目标治理的事

（一）地方政府所关注的主要目标

政府作为拥有公共权力进行社会治理的组织，其施政目标必然是多样的。在多样性目标中，地方政府的关注点有重有轻，它体现了时代要求的变化。

在古代中国，在小农经济为基础的社会背景中，政府对主导经济发展的意愿不强，地方政府目标主要偏重社会治理方面，如《清史稿》所概括县级长官职责为：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综”。显然，地方政府历来是多目标治理。而且，在多目标中，地方政府关注点历来也是有轻有重，如瞿同祖在《清代地方政府》一书中所言“州县官各类职责并非不分轻重，这无需赘言。除了维护治安这一首要职责以外，最重要的是征税和司法。”

改革开放后，中国发展战略是以经济建设为中心，政府具有很强的意愿发展经济，地方政府目标自然偏重经济治理方面，如对经济增长、财政收入、投资等经济指标均提出了较高的增速或数额目标。1993年党的十四届三中全会召开，标志着中国由计划经济转向社会主义市场经济体制，为了调节市场经济运行、保持经济社会平稳健康发展，国家开始实施宏观调控，地方政府也相应地增加了失业率和物价涨幅目标。后来随着经济的迅速发展，一些社会问题和矛盾逐渐凸显，如生态环境恶化、自然资源浪费、城乡差距和收入差距拉大，2007年，党的十七大提出“科学发展观”，强调以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。在这一重要指导思想下，地方政府目标逐渐从主要偏重经济治理方面转向经济社会治理两方面并重，并相应地增加了节能减排等目标。2013年以来，在“五位一体”的国家治理理念下，地方政府进一步增加生态建设和资源环境目标。

对于如此多样的目标，我们可以将其分为两类：经济发展目标和民生发展目标。（1）经济发展目标。这类目标主要是地方政府进行经济治理方面的目标，象本文研究的经济增长、财政收入、投资、工业增加值目标，均属于此类。（2）民生发展目标。这类目标主要是地方政府进行社会治理方面的目标，象本文研究的失业率和物价目标，它们与居民生活息息相关，可归为此类（详见表1）。

根据目标是否量化，我们还可以将目标分为定量目标和定性目标。（1）定量目标。这类目标有明确的、量化的数值目标，从而可以清晰的判断目标是否完成，方便上级政府对下级政府开展绩效考核。本文研究的目标均属于此类。（2）定性目标。这类目标不易量化，具有一定的模糊性，例如，“环境质量得到明显改善”与“主要污染物排放量略有下降”，多大程度属于“明显改善”？多大程度属于“略有下降”？这都是难以说清的。

因此，地方政府的目标是多样的，既有经济发展目标，也有民生发展目标，既有定量目标，也有定性目标。为了便于分析，本文研究的是定量目标，并且在经济发展目标和民生发展目标中均选取了有连续性且是代表性的目标。

（二）干部绩效考核对多目标治理的保障作用

改革开放以来，中央确定以经济建设为中心的同时，也调整了党政领导干部绩效考核的标准，陈家喜认为，干部考核从以政治挂帅转变到以施政绩效为主，并不断进行完善。1979年，《中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见》首次正式提出了“考绩”的要求，即增加对党政干部的工作成绩考核。1998年，《党政领导干部考核工作暂行规定》提出注重实绩考核，考核指标趋于细化，包括：经济发展的速度，财政收入增长幅度，等等。2006 年和2009年，中组部出台了体现科学发展观要求的领导干部考核办法，对领导干部的考核进一步科学化。2013年，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》提出，考核要“看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效。”2016年，《生态文明建设目标评价考核办法》对领导干部考核体系中的生态文明建设部分给出详细考核要求。

伴随着干部考核制度的改革和完善，地方政府的目标也不断细化和多样。现在，地方政府的目标涵盖经济、社会、生态环境等多个方面。例如，《武汉市2020年政府工作报告》提出，“今年经济社会发展的主要预期目标是：地区生产总值增长7.5%—7.8%，城镇新增就业22万人，城乡居民人均可支配收入增长与经济增长基本同步，生态环境进一步改善，全面完成省下达的节能减排任务。”可见，2020年武汉市政府的目标就包括经济增长、城镇新增就业等多项目标，如果再加上诸如财政收入、投资等未在此公布的目标，那就更加丰富和多样了。

多样的政府目标会对其行为产生深远影响。在多目标的导向作用下，各级政府进一步制定详细工作任务，充分调动资源，合理引导市场主体行为，并通过层层分解目标任务的方式动员各部门各地方力量共同推动目标实现。因此，归纳起来，“多目标治理”是地方政府治理的典型事实。

（三）研究数据来源与说明

我们收集了2000—2018年中国中央、省级、市级政府的经济增长目标、地方一般公共预算收入增速目标、居民消费价格涨幅目标、城镇登记失业率目标、（全社会）固定资产投资增速目标、规上工业增加值增速目标六大目标及实际增速数据（中央政府未公布规上工业增加值增速目标。）。为了方便起见，下文在叙述时取各项目标的简称：地方一般公共预算收入记为财政收入，（全社会）固定资产投资记为投资，规模以上工业增加值记为工业增加值，城镇登记失业率记为失业率。目标简称可参见表1。

表1  各级政府各目标的描述性统计

目标数据绝大部分来自于历年各级政府工作报告，少部分通过上一年国民经济和社会发展执行情况和当年计划草案报告进行补充，中央政府的地方一般公共预算收入本级收入增速目标来自上一年中央和地方预算执行情况与当年中央和地方预算草案的报告。实际增速数据则来自于历年各市国民经济和社会发展统计公报和CEIC数据库。此外，我们还收集了市委书记的信息资料，数据来自于国泰安数据库。

由于各市政府工作报告公布的目标有所差异，为此，我们做了统一处理，并说明如下：

第一，保持目标的统计口径一致。就财政收入目标而言，报告中并非所有年份所有层级政府都公布这一口径（税收收入与非税收入之和）的目标，其他口径的目标还包括全口径财政收入增速目标、地方财政总收入增速目标、地方财政收入增速目标等（全口径财政收入也称大口径或境内或地域内财政收入，是该地实现的所有收入，包括地方一般（公共）预算收入、上划上级政府的税收收入、政府性基金收入、社保基金收入等。地方财政总收入也称地方一般公共预算总收入，包括地方一般（公共）预算收入、上划上级政府的税收收入。地方财政收入在各地的统计口径中有所不同，部分指代地方一般（公共）预算收入，部分指代地方一般（公共）预算收入与上级税收返还、转移支付之和，部分指代地方一般（公共）预算收入与政府性基金收入之和），为了保持各级政府财政收入口径一致，本文的地方一般公共预算收入增速目标包括报告中的一般公共预算收入增速目标、公共财政预算收入增速目标、财政预算收入目标、一般预算收入增速目标，这些指标虽然名称不同，但统计口径都是税收收入与非税收入之和。就失业率目标而言，虽然近年来有些市只公布城镇调查失业率目标，但为了保持口径一致，我们并未将其统计在内。就投资目标而言，中央一直公布的是全社会固定资产投资增速目标，而省、市两级政府公布的投资增速目标则包括全社会固定资产投资增速目标、固定资产投资增速目标、规模以上全社会固定资产投资增速目标、规模以上固定资产投资增速目标、城镇固定资产投资增速目标、技改投资增速目标、国有及其它经济类型单位固定资产投资增速目标等，严格来讲，全社会固定资产投资与固定资产投资并非同一口径，但是报告中两者交错公布，并且对于一些市而言，经过计算两者实际代表同一含义（ 例如，2001年镇江市政府工作报告提出，2001年预期调控目标“全社会固定资产投资145亿元，增长3.6%”，对2000年回顾“固定资产投资140亿元”，经计算，145/140-1=0.036；2008年吉林市政府工作报告提出，“全社会固定资产投资完成905亿元，增长30.8%，其中工业项目投资完成560亿元，占固定资产投资总额的62%”，经计算，560/905=0.62），另外，固定资产投资指标本身就有统计起点标准，实际就是规模以上的概念，因此本文的（全社会）固定资产投资增速目标包括报告中的全社会固定资产投资增速目标、固定资产投资增速目标、规模以上全社会固定资产投资增速目标、规模以上固定资产投资增速目标。就工业增加值目标而言，有些地区公布的目标口径是全部工业增加值、工业总产值、规上工业总产值等指标，考虑到总产值与增加值的度量标准不一样，我们删掉这部分样本。

第二，保持目标的统计标准一致。对于一些报告既含有预期目标，又含有工作目标、奋斗目标或者力争实现的目标的情况，与其他报告仅含有的预期目标一致，我们仅统计预期目标（例如，2005年阜新市政府工作报告提出，“全市生产总值增长18%，奋斗目标为增长20%以上”；2005年潍坊市政府工作报告提出，“经济社会发展的主要预期目标是：地区生产总值增长12%……工作中，要按照超常规跨越式发展的要求，努力实现以下主要奋斗目标：地区生产总值增长15%以上”）。

第三，有些目标增速并非单一、固定的数值，而是更加弹性、留有余地的区间形式。如在目标增速后加上“左右、“以上”“以内”两字或者给出具体的区间，对此，本文做如下统一处理：对于只有唯一增速数值的目标，无论是“左右”，还是“以上”“以内”的形式，本文都将目标增速记为该唯一增速数值；对于具体区间的目标，若是经济增长目标、地方一般公共预算收入增速目标、（全社会）固定资产投资增速目标、规上工业增加值增速目标，考虑到这四个目标还有“以上”形式而没有“以内”形式，本文将目标增速记为区间的下限增速数值，若是城镇登记失业率目标、居民消费价格涨幅目标，考虑到这两个目标还有“以内”形式而没有“以上”形式，本文将目标增速记为区间的上限增速数值。

最后，本文整理的省级、市级目标的样本量分别为2 352、22 322个，既有文献主要是利用部分区间的经济增长目标分析（参见表2），与之相比，本文的样本更为丰富全面，更有助于观察地方政府经济行为的规律。下文将从目标的向下扩张性、约束性、差异性、延续性、阶段性、政治周期性这六个重要方面展开全景透视，以此阐明地方政府目标的规律。

表2  既有文献中关于经济增长目标的数据口径与观测值个数

四、地方政府多目标治理的规律

（一）目标的向下扩张性：层层加码的程度如何？

目标向下扩张性是指，下级政府的目标在上级目标基础上放大。

目标向下扩张性产生的制度背景是，当上级政府主导下级政府的政绩评价时，下级政府的目标会主动在上级政府目标基础上“加码”，即“上有所好，下必甚焉”。而如果下级政府独立性比较强，或者指标对政绩影响不明显，那么目标向下扩张性就会不明显甚至失去。周黎安等、厉行等用部分数据发现经济增长目标存在自上而下的“层层加码”现象，那么，这种现象体现在其他指标、且在各级政府普遍存在吗？

观察下级政府的目标扩张性的角度分为两大类：第一，对经济发展指标而言，下级相对上级的目标增速越大，越能体现政绩，意味着扩张性越强；第二，对于民生发展指标而言，下级相对上级的目标数值越小，越能体现政绩，意味着扩张性越强。度量方式是计算下级与上级政府的各目标差值（包括省级目标与中央目标差值、市级目标与省级目标差值），其描述性统计与相关比例见表3。

表3  下级与上级政府各目标差值的描述性统计与相关比例

1.省级目标对中央目标的扩张性分析

表3显示，各经济发展指标均呈现明显的向下扩张性。其中，经济增长、财政收入、投资的扩张程度均约为0.021，即各省目标平均在中央目标基础上增加2.1%。进一步比较，省级目标与中央目标差值大于0的比例以经济增长最高，高达94.350%。就民生发展目标而言，省级物价目标与中央目标持平，失业率目标比中央目标略低，说明民生发展目标没有呈现明显的向下扩张性。

为了进一步观察省级目标扩张性的动态规律，本文计算了省级目标与中央目标的差值按年份分组的均值（图1）。可以看出，经济增长目标在2013年后扩张性明显降低；财政收入目标的扩张性在2013年前波动剧烈，2013年后也明显下降；投资目标的扩张性无明显规律性变化。

图1  2000—2018年省级目标对中央目标的扩张动态

图2  2000—2018年市级目标对省级目标的扩张动态

2.市级目标对省级目标的扩张性分析

表3显示，市级经济发展目标也呈现出明显的向下扩张性。就扩张程度而言，其排序为：投资（0.028）>工业增加值（0.026）>经济增长和财政收入(0.018)。就体现出扩张性的样本数量而言，其排序为：经济增长（80.568%）>工业增加值（77.928%）>财政收入(65.702%)>投资（61.999%）。就民生发展指标而言，它的扩张性与省级目标扩张性一样不明显。图2呈现了市级目标扩张性的动态规律，可以看到，在2013年后，目标扩张性明显下降。

总结分析，可以得出两点认识：地方政府的各个经济发展指标均呈现明显的向下扩张性，而民生发展指标体现不明显；2013年后，地方政府的目标向下扩张性减弱。

（二）目标的约束性：目标实现度如何？

目标约束性是指，政府在年初设定目标后，政府要严格按目标执行。

目标约束性与实践中大量的政府考核有关。尽管在政府工作报告中，政府将这六大目标定位为“预期性目标”，但是大部分报告有相当多的篇幅论述为实现目标所要完成的工作任务。在地方两会之后，为确保目标任务落到实处，政府进一步制定详细方案，将目标分解到本级政府组成部门和下级地方政府，并以正式文件下发通知，以此作为各部门、各地方的考核办法。并且，在下一年的目标责任考核大会上政府会通报结果，排名靠前的地方有奖励，而排名靠后的地方则可能会被上级约谈。这种运行机制必然使得预期性目标体现出约束性特征。另一方面，目标约束性又与党的考核导向的变化有关，例如，当党的十八大后更注重生态文明建设，放松经济增长速度考核时，目标的约束性又可能降低。

分析目标约束性的方法是计算指标的实现值与目标值的差。对经济发展指标而言，差值大于等于0视为指标实现，对民生发展指标而言，差值小于等于0视为指标实现。

1.省级目标的约束性分析

直观显示结果见图3。分析结果有点出人意料，经济发展指标实现度均低于80%，工业增加值目标实现度甚至不足60%。尽管印象中人们认为，在考核压力下，政府会充分调动资源，甚至签订“责任状”或“责任书”来完成目标，但是实际上目标实现度并不非常高，代表性的经济增长目标实现度也就76.712%。

图3  各省级目标实现值与预期值的散点图（当中直线为45度线）

注：图中纵轴是实现值，横纵是预期值，对经济发展指标而言，实现值位于预期值上方表示目标实现，对于民生发展指标而言，实现值位于预期值下方表示目标实现。下同。

之所以这样其可能的原因是：一是地方设定目标更多是发出信号、坚定方向、发挥组织效力的手段，而对实现目标的硬性要求并不是非常高；二是党的十八大后目标的约束性降低。图4展现出全部省在经济发展类指标的平均实现度变化，可以看到，2013年后，的确各指标普遍未得以实现。

图4  2000—2018年各省级目标的实现情况动态

2.市级目标的约束性分析

市级目标实现情况的直观显示结果见图5。可以看出，民生发展目标实现度大大高于经济发展指标，工业增加值目标实现度甚至不足50%。并且，市级的经济发展目标实现度普遍低于省，代表性的经济增长目标实现度相差近20%。

图5  各市级目标实现值与预期值的散点图（当中直线为45度线）

市级的经济发展目标在2013年后是否也普遍未实现呢？图6展现出全部地级市在经济发展指标的平均实现度变化，可以看到，2013年后，各指标确实普遍未得以实现。

图6  2000—2018年各市级目标的实现情况动态

总结这部分分析，可以得出三点规律性认识：地方目标实现度历年平均在50%以上；市级的经济发展目标实现度普遍低于省级；2013年后，地方经济发展目标普遍未得以实现。

（三）目标差异性：地区间目标差异大吗？

目标差异性是指，地区间各指标是否因为上级政府目标影响、地区间经济差异和竞争激烈等因素，在地区之间表现出很大差异性？

测度目标差异性有其制度和经济背景：在垂直领导体系下，下级政府发展目标不可避免地会在较大程度受上级政府目标影响，如果下级政府目标趋同于上级政府目标时（如物价），那么地区间目标差异性就小；同时，如果地方政府之间经济差异较大，经济竞争激烈（如GDP），那么地区间目标差异性就大。测算目标差异性可以提供一个观察地方政府施政行为差异的一个窗口。

本文用各地区指标的标准差来度量目标差异性，并分别按省、市两个维度度量，见表4。

表4  2000-2018年各省级、市级目标的标准差  单位：%

注：市级各指标的目标标准差的计算分为两步，第一步计算各省市级目标标准差，第二步求各省平均值。

从表4中可得出三点规律性认识：

第一，经济发展指标的地区差异性高于民生发展指标。不论是省级指标还是市级指标，目标差异性的排序均为：投资>财政收入>工业增加值>经济增长>失业率和物价。投资目标差异性远远高于其他目标，而物价和失业率目标差异性非常低。

第二，市级经济发展指标的差异性普遍高于省级。与省级目标差异性相比，市级投资目标差异性高出0.360个百分点，经济增长目标差异性高出0.210个百分点，工业增加值目标差异性高出0.002。而在民生发展目标差异比较中，市级略低于省级。

第三，2002—2013年经济发展指标的差异性高于其他区间。仔细观察表4，可以发现在2002—2013年，以投资为代表经济发展指标的差异性明显较高，这段时间正是中国从加入世贸组织到经济步入新常态的区间，在此区间内，中国经济处于迅猛发展阶段。这意味着在高速增长期，地区间目标差异性也会上升。

（四）目标的延续性：当期目标受上期影响程度如何？

目标延续性是指，地方政府各个发展指标是否会受到上期较大影响，从而显现出连续性特征？

测度目标延续性的制度和经济背景是，地方目标会受五年规划的影响，但是在实际执行中会根据实际情况进行调整。中国从中央到地方，每五年制订发展规划，五年发展规划会分解到每年的计划中，这样会使每年目标会受到五年规划的影响，这容易导致目标有较强的延续性。例如，在中央政府做出全国经济增长目标中，在1999-2004年、2005-2011年、2012-2015年均保持不变。不过，五年规划毕竟是指导性文件，经济社会形势经常发生变化，地方目标必须要根据变化进行调整，这又降低目标延续性。

一个典型例子是财政收支预算制订。财政预算一直有增量预算和零基预算的两种预算方式讨论，增量预算是指以基期水平为基础做出的预算，零基预算是指在每一个新的期间重新判断所有的费用后做出的预算。显然，如果坚持增量预算方式，那么财政收入目标会体现较强的延续性，反之则体现较弱的延续性。

1.省级目标的延续性

为了考察省级目标的延续性，本文通过以下计量模型进行简单分析：

表5  省级目标的延续性估计结果

注：括号内为聚类稳健标准误，标准误聚类在地级市层面，*、**和***分别代表在10%、5%和1%水平下显著。下表同。

从表5中可以看出，各指标在省级层面存有显著的目标延续性，但是延续性程度差异很大。各指标一阶滞后项的回归系数均显著为正，按系数大小排序为：经济增长>失业率>投资>工业增加值>财政收入>物价。

2.市级目标的延续性

为了考察市级目标的延续性，本文在双向固定效应模型的基础上，进一步加入省份虚拟变量与时间趋势的交互项，以此控制省份随时间变化的因素。各目标的估计结果见表6。

表6  市级目标的延续性估计结果

从表6可以看出，与省级目标的延续性类似，各指标在市级层面也存有显著的目标延续性，延续性程度差异也很大。各指标一阶滞后项的回归系数均显著为正，按系数大小排序为：经济增长>工业增加值>财政收入>失业率>投资>物价。

总结这部分分析，可以认为，地方目标存在显著的延续性，其中，经济增长的延续性最大，物价的延续性最小。

（五）目标阶段性：目标的历史变化特征如何？

目标阶段性是指，地方发展目标在不同历史发展阶段表现不同特征。

目标阶段性的制度和经济背景是，地方发展目标既受党政领导干部考核办法影响，也受经济形势变化影响。影响地方发展目标的导向性制度是中组部在各个时期发布的党政领导干部考核办法，主要有：1998年中组部出台《党政领导干部考核工作暂行规定》，它比较强调经济工作实绩考核；2006 年和2009年中组部出台了体现科学发展观要求的领导干部考核办法；2013年党的十八届三中全会强调“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，当年中组部又修改了相关考核办法，它强调“五位一体”的国家治理理念，考核内容更加丰富。就经济形势变化而言，中国自2001年底加入世界贸易组织后，经济出现较长的高速增长期；2008年经济受世界金融危机冲击；2013年后经济步入新常态时期。这种经济形势变化势必反映到地方发展目标上。

为此，本文计算了2000—2018年省级和市级政府六大目标按年份分组的均值（图7、图8），从中可以看出，无论是省级还是市级，2000—2018年各经济发展目标大体呈现出先上升再下降的运行态势，而居民生活类指数阶段性特征不明显。2013年是制度变革和经济形势的交汇点，因而，本文以2013年为界线，分上升和下降两个阶段进行分析。

图7  2000—2018年省级政府各目标的均值动态

图8  2000—2018年市级政府各目标的均值动态

第一个阶段是2000—2012年，经济发展目标大体处于上升阶段。这一阶段初期，中国成功克服了亚洲金融危机的不利影响，初步建立了社会主义市场经济体制，具备了良好的发展基础，国家发展处于重要战略机遇期。在这一有利背景之下，各级政府努力发展经济，不断提高目标。2008年全球金融危机发生后，中国经济面临较大下行压力，2009年地方政府开始调低经济增长、财政收入和工业增加值目标，但是投资目标大幅度上升，这反映当时以“四万亿”投资刺激经济的背景。2009年后投资目标连续3年保持高位，这带动其他经济目标的上升。

第二个阶段是2013年以来，各经济发展目标大体处于下降阶段。在这一阶段，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，为了更好地解决发展中所遇到的矛盾和问题，实现经济高质量发展，地方政府开始转变经济发展方式，不再过于追求经济速度增长，而是更为注重提高经济质量，这影响各经济发展类指标目标值下降。

总结目标阶段性特征为：地方经济发展目标自2000年后处于上升期，2008年受金融危机影响，投资目标大幅度上升，2013年后各经济发展目标持续下降，民生发展指标无明显目标阶段性特征。

（六）目标的政治周期性：目标随领导任期变化吗？

目标的政治周期性是指，地方各个发展指标与地方主政领导的任期可能存在密切联系。

目标的政治周期性的制度背景是，由于地方主政领导对地方各发展指标的预期设置有很大的影响，他们的任期可能会影响目标。在中国，地方党委书记作为地方领导班子“一把手”，主导地方发展战略并决定地方发展目标。因而，党委书记的任期有可能影响目标。

市委书记任期影响目标的可能机制为：一方面，市委书记在新上任之时可能有很大的工作激情，倾向于设定一个较高的目标，随着任期的增长，这种热情不断降低，目标也随之下降，但如果任期过长或者将要离任之时，可能会“奋力一搏”设定较高的目标，从而目标与任期存在U型关系；另一方面，市委书记在新上任之时可能并不熟悉当地各项工作，倾向于设定一个较低、比较容易完成的目标，随着工作的熟悉和经验的积累，便逐步提高目标，但如果任期过长或者将要离任之时，就没有很大的积极性再设定过高的目标，从而目标与任期存在倒U型关系。一些文献研究认为市委书记与目标存在某种规律，那么，当我们扩大样本后，这种规律还存在吗？

注：图中曲线是各点的二次曲线拟合，阴影表示95%的置信区间

为了考察这种目标的政治周期性规律，我们作出各市级目标关于市委书记任期的散点图（图9）。在图9中，各目标与市委书记任期的二次曲线拟合基本是水平线，并未呈现U型或倒U型关系。为进一步观察两者关系，我们将市委书记的任期分为三类：任期的第一年称为新任、任期的最后一年称为将离、任期的其他年份称为在任，计算得到不同任期类别下各目标的平均值和中位数（表7）。表7可以看出，各目标在这三类任期的均值和中位数虽略有差异，但差异很小。

表7  各目标关于不同任期类别的平均值和中位数

总结这部分分析，本文倾向认为，目标的政治周期性并不存在。这或许是因为市委书记任期是由上级决定的，地方领导人面对的任期实际上是不确定的，有研究表明地级市市委书记平均任期为3.600年，这种情况下很难保持目标的一致和连贯。

五、结论与思考

目标是政府凝聚共识、调动资源、动员各方面力量的重要手段，地方政府目标体现着地方政府施政意图，研究地方政府的目标治理有助于我们更好地理解地方政府经济行为。本文在阐释地方政府的多目标治理基础上，通过2000—2018年中国省级和市级的经济增长、财政收入、投资、工业增加值、失业率、物价六大目标数据，较为全面地刻画中国地方政府治理规律。

文章发现地方政府目标治理具有五个特性。

（1）目标的向下扩张性。地方政府的各个经济发展指标均有呈现明显的向下扩张性，而民生发展指标体现不明显；2013年后，地方政府的目标向下扩张性减弱

（2）目标的约束性。地方目标实现度历年平均在50%以上；市级的经济发展目标实现度普遍低于省级；2013年后，地方经济发展目标普遍未得以实现。

（3）目标地区差异性。经济发展指标的地区差异性高于民生发展指标；市级经济发展指标的差异性普遍高于省级；2002-2013年经济发展指标的差异性高于其他区间。

（4）目标延续性。目标存在显著的延续性，其中，GDP的延续性最大，物价的延续性最小。

（5）目标阶段性。地方经济发展目标自2000年后处于上升期，2008年受金融危机影响，投资目标大幅度上升，2013年后各经济发展目标持续下降，民生发展指标无明显目标阶段性特征。

本文主要通过统计分析来发现地方政府目标治理的基本规律，而对规律成因的研究需要后续更多深入的研究。

本文启发我们诸多思考：

第一，流行的地方政府GDP晋升锦标赛是否成立？或者在多大程度上成立？GDP晋升锦标赛不太可能发生在强调政治能力的省级政府之间，也不太可能发生在市辖的数县之间。即使是地级市政府，地方政府追求是多目标的实现，并且上级政府考核的也是多目标。中国公开的干部核心考核标准一直是“德、能、勤、绩、廉”五个维度，五个维度中只有“绩”与晋升锦标赛所指的“围绕客观可衡量的指标竞争”相关，而GDP也只是政绩考核中的一部分，单凭GDP一个指标难以决定官员能否晋升。这种情况下，“GDP晋升锦标赛”的分析模式在多大程度上有效？实际上，有不少文献基于实际GDP的研究质疑“GDP晋升锦标赛”的存在，代表性研究如陶然、姚洋和张牧扬、杨其静和郑楠。地方政府施政目标反映地方政府意图，无疑，基于地方政府目标的研究可以进一步揭开锦标赛问题的谜团。

第二，在干部任期制下，地方政府如何平衡短期目标与长期目标的矛盾？政绩显现时间有长有短，象经济增长、投资之类指标，当期就可观察出来，而象教育改善之类指标，需要更长时间的观察才能得出结论。而地方的资源特别是财政资源是有限的，在干部任期制背景下，怎样在制度设计上能保证地方政府倾力于长期目标的实现呢？

第三，在干部考核制度下，地方政府如何平衡考核指标与非考核指标的矛盾？对于上级政府考核的指标，下级政府会有更多的资源投入，而会忽视非考核指标的投入，就是说，考核会提高技术效率，却以降低配置效率为代价。随着经济社会发展，考核目标会从经济转向社会，从经济增长转向公共治理，指标就会由显性转向隐性，从短期转向长期，在这种情况下，怎样保证干部考核制度不会导致地方行政资源误配？

除了这三个问题外，在地方政府目标治理中，还隐藏着更多地方政府行为密码，它是一个学术研究主题丰富的领域，本文通过对一般性规律的分析，有助于开拓后续相关研究。

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