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10万亿元转移支付去了哪儿?13.9万亿元中央“钱袋子”大起底

发布时间:2023-04-15 作者: 吕冰洋 

近期,财政部近期公布了中央财政预算,其中显示,2023年中央一般公共预算支出预计为13.9万亿元,其中中央本级支出3.8万亿元,约10万亿元用于对地方转移支付。

受访者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任,中国人民大学财税研究所执行所长,教授、博士生导师,重阳金融研究院高级研究员,本文刊于2023年4月14日华夏日报。


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近期,财政部近期公布了中央财政预算,其中显示,2023年中央一般公共预算支出预计为13.9万亿元,其中中央本级支出3.8万亿元,约10万亿元用于对地方转移支付。


  一般公共预算支出是“钱花哪了”的如实反映。根据今年的预算,中央本级3.8万亿元支出中,国防、债务付息、科学技术、公共安全、一般公共服务和教育位居前六,超过八成、即超过3万亿资金流向这些部分。


  而近期备受关注的10万亿元转移支付,则属于“抽肥补瘦”,由于各省份直接的财政收入能力存在差异,因此,中央把以税收形式筹集上来的一部分财政资金拨付给地方政府,用于调整区域间经济发展的不平衡状况,缓解地方财政收支矛盾,以便缩小区域经济发展差距。


  财政部部长刘昆表示,今年要实施“积极的财政政策”,“积极”的表现之一是“在推动财力下沉上加力,进一步增强中央对地方的转移支付,并向困难地区和欠发达地区倾斜”。根据今年中央财政预算,今年中央对地方转移支付的预算总数为100625亿元,在去年的基础上增长了3.6%,首次突破了10万亿元的关口。


  上海财经大学公共经济与管理学院教授邓淑莲对《华夏时报》记者表示,今年10万亿元转移支付的背后因素,在于我国经济增长有所放缓。特别是疫情三年,地方政府收入减少,而支出不减反增,转移支付能有效缓解地方政府收支压力。


  大量资金投入教育医疗


  据了解,1994年分税制改革后,中央财力大大增强,大额的集中性的税种集中在中央,中央则通过转移支付解决地方政府的收支不平衡问题。长期以来,财政转移支付制度一直占据着中央财政支出的“大头”。


  近年来,为缓解地方财政收支矛盾、支持地方减税降费和兜底基层“三保”支出等,中央对地方的转移支付一直在增加。过去十年,在中央一般公共预算支出中,转移支付所占比重在70%上下浮动,支出的总量则从五万亿元增长到了2023年的10万亿元。


  清华大学经济管理学院经济系系主任陆毅此前对《华夏时报》记者介绍,转移支付是具有中国特色的财政制度,被广泛用于缓解空间经济差距,其本质是分配问题。转移支付资金包括了一般性转移支付和专项转移支付。


  和以往一样,今年,10万亿元也细分成“可以自由花”和“专款专用”两种情况。


  一般性转移支付没有附加任何使用条件,地方政府可以任意支配,一般来看,这笔资金会被地方政府投入教育、医疗、养老、社会保障等方面。今年,这笔资金总额为8.71万亿元,同样创下新高。


  详细来看,今年,教育领域在转移支付项目中包含学前、义务教育、高中、高校、教师培训、学生资助、特殊教育等环节,总额约为3900亿元;在养老领域主要体现在“基本养老金转移支付”这一项目中,今年,中央向地方转移支付的基本养老金预算共计9277.63亿元;在医疗领域,转移支付主要投向“基本医疗保险补助经费”“大病医疗保险补助经费”“医疗救助补助经费”等,总额约为2800亿元。此外,还有2000亿元扶贫相关的资金,包括“支持脱贫攻坚专项资金”“支持深度贫困地区发展专项资金”等,这些资金主要投向云南、贵州、四川、广西、湖南等省份。


  “地方政府有多种发展目标,这些目标大致可归为经济增长与民生水平提高两大类。因为地方政府资源是有限的,将更多资源用于政府投资或推动民间投资上,还是将更多资源用于教育、医疗、公共卫生、城市治理上,需要有个侧重,一般性转移支付在一定程度上能够有助于实现更公平、同时更有效率的经济增长。”中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋撰文表示。


  转移支付的另一个重头则是专项转移支付,是根据国家重大战略、重点工作和特殊任务的需要,按照一定的标准和程序,对地方政府进行的有明确用途、用量和使用条件的转移支付。专项转移支付的好处是,中央可以直接限定资金用途,达到拉动欠发达地区经济增长的效果。


  今年,这笔资金总额约8500亿元,较往年增加了千亿元左右。值得注意的是,今年还有支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付,是专为支持地方落实减税降费政策、保障基层“三保”支出、加强重点民生领域投入而设立的一种临时性转移支付,总数达5000亿元。


  警惕地方依赖度提高


  吕冰洋表示,专项转移支付除了解决公共产品的外部性问题,也是解决上下级政府间、政府与居民之间的偏好错位问题的手段,相对于一般性转移支付所可能产生的逆向激励而言,专项转移支付可以称为“积极均衡策略”。


  从资金流向也不难看出,大量资金流向了四川、河南等人口大省。


  2023年,转移支付预算超过4000亿元的省份包括四川、河南、湖南、湖北;超过3000亿元的,有河北、山东、江西等10个省份;超过2000亿元的,有9个省份;在1000亿元以上的,有5个省份;上海、浙江、天津和新疆生产建设兵团获得的转移支付预算,则不足千亿元。


  值得注意的是,从今年1—2月各省份财政收入情况来看,财政收入前10位的省份中,山东是唯一财政收入继续呈现负增长的地区,因此,其今年获得的转移支付也较多。


  不过,值得警惕的是,近年来,受疫情和国内外不确定因素影响,地方财政收入增长疲弱,但刚性支出不减,基层“保基本民生、保工资、保运转”底线要兜牢,基本医疗、基本养老等保障水平也不能降低,因此,地方收支不平衡情况有所扩大,不少省份对中央财政转移支付依赖度越来越高。


  今年2月,中国财政科学研究院发布的《2022年地方财政经济运行调研报告》显示,由于地方本级收入受到明显冲击,转移支付成为地方政府维持基本运转的主要资金来源。2022年地方财政自给率为48.4%,比上一年下降4.3个百分点,自2014年的高点已经降低了10.3个百分点。


  财税专家建议,当前,中央与地方、政府与企业以及政府各职能部门之间仍然存在财权和事权不协调、不匹配的问题,中央在集中财权的同时,将事权下放到地方,使地方的财权与事权越来越不匹配,所以,加快财税体制改革步伐,理顺财政分配关系,规范财政运行机制,仍是当前重要任务之一。

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