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新一轮财税体制改革怎么干?调动地方政府积极性或是关键

发布时间:2024-01-09 作者: 吕冰洋 

新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容。

本文转自2024年1月8日界面新闻


去年12月召开的中央经济工作会议对2024年的财政政策进行了安排部署,明确提出谋划新一轮财税体制改革。1月7日,在中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2024年第1期(总第9期)研讨会上,与会专家指出,新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容。


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在此基础上,引导地方政府职能合理转变,鼓励地方政府发展创新、符合经济发展理念的产业,实现创新驱动战略等。此外,改革的目标还包括增强财政可持续性、化解地方债务风险;厘清政府与市场关系,界定政府职责与规模,优化央地关系。


改革核心是调动地方政府的积极性


国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究院冯俏彬表示,新一轮财税体制改革要释放地方政府和市场主体的活力,并且要瞄准中国式现代化目标,结合经济、人口、社会等经济社会的变化来进行改革。


“如何稳住中国经济增长的基本节奏,是财税改革最大、也是最直接的背景。当前地方政府的活力不足很明显,已经成为财政体制改革当中要去解决的问题。”她说。


冯俏彬建议,新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容,以瞄准全国统一大市场建设为基本方向,同时考虑当前财政运行过程中出现的各种复杂现实问题,一并进行推进。


粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒也认为,当前地方财力不够协调,地方税体系尚未建立,有待另谋出路,有必要建立更具激励相容的制度体系,进一步发挥地方政府的积极性。


中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授吕冰洋强调,激发地方政府积极性要“因时代变化而变化”。“(上世纪)八十年代地方政府积极性主要是‘办属于我的企业’,分税制改革以后地方政府积极性转变为‘办到我这里投资的企业’,积极性的内涵很丰富。”


“引导地方政府职能合理转变,不是一味促进制造业或重化工业投资,而是鼓励地方政府发展创新、符合经济发展理念的产业,实现创新驱动战略等。”


稳定宏观税负


2016年以来,在大规模减税降费的推动下,我国宏观税负持续下行。2022年2月,时任财政部部长刘昆在谈及近些年减税降费政策实施成效时表示,按国际可比口径计算,我国宏观税负水平从2016年的28.1%降至2021年的25.4%,税收占国内生产总值比重从2016年的17.5%降至2022年的13.8%,处于世界较低水平。


宏观税负,是指一国在一定时期政府收入占经济总量的比重,体现政府在国民收入分配中所占的份额,及政府与企业、居民个人之间占有和支配社会资源的关系。宏观税负并非越低越好,过低的宏观税负会影响到财政可持续性。因此,近两年来,相关部门和财税专家就表示,要稳定宏观税负。


吕冰洋指出,过去十年,我国宏观税负总体上处于持续下行的态势,无论是税收占GDP的比重还是一般公共预算收入占GDP的比重,在过去十年累计下降接近10个百分点,这使得财政收支的汲取能力明显下降。


“现行区域优惠政策过多,税收‘洼地’的存在造成税基侵蚀,大量税收优惠干预了市场效率和公平,不利于构建统一国内大市场。”他说。


中国人民大学财税研究所所长、财政金融学院副院长马光荣在会上发言时说:“不仅是站在当前,如果按照未来经济发展的一般规律,现有的宏观税负可能难以支撑未来经济发展对公共品的需求。”


在稳定宏观税负的问题上,他提出,必须提高“两个比重”,一是提高财政收入占GDP的比重,二是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。此外,在税制改革的大方向上要提高直接税的比重,其中对个人所得税而言,要加强个税对财产所得的调节,适当降低劳动所得税负,将个人经营所得纳入综合所得范围。


力促财政可持续


防范和化解地方政府债务风险是近两年政府工作的重点内容之一。地方政府债务风险是多方面问题的综合体现,包括财政收入增速下降、支出责任过大、支出效率低下、监管失效等等。


罗志恒认为,新一轮财税体制改革要通过体制机制改革解决财政可持续性问题,避免地方政府陷入财政危机。长期来看,要站在国家治理和国家战略的高度,围绕促进推动高质量发展、构建统一大市场、共同富裕、统筹发展与安全等战略任务,构建新的财政和税收制度。


吕冰洋指出,近十年来,我国财政收入增长速度低于GDP增长速度,导致财政可持续性在下降,债务压力扩大,地方债风险不断累积,这种情况下财税体制改革需要统筹财政资源,提高财政支出效率,改革社会保障制度等。


他建议,在政策空间不断缩小的情况下,需要用财政体制来调动各方的积极性。在预算制度改革方面,实施全面规范、公开透明的预算制度;加强人大的预算监督;全面实施绩效管理;落实中期财政规划,建立跨年度预算平衡机制。


马光荣强调,优化债务管理的核心是继续“开好前门,堵好后门”。“前门可以开得更大一些,进一步增加专项债额度,健全政府债券分配机制。堵后门要建立管控隐性债务的长效机制,在化解存量的同时又能够遏制增量。”


厘清央地财政关系


2024年是分税制改革三十周年,与会人士普遍认为,厘清政府与市场的关系、合理划分央地财权和事权是新一轮财税体制改革的重点。


马光荣指出,新一轮财税体制改革的必要性在于牵引出政府与市场关系的改革,优化中央与地方关系。应实质性推动事权划分改革、推动地方税体系建设、完善转移支付制度。


“从财政数字上来看,过去这些年尽管一直在提部分事权要上移中央,但中央财政支出所占比例过去十年基本没有变,仍然处于14%的低水平。”他说,未来中央要切实承担起更多的事权,通过实体化机构的改革,真正承担起职能责任。


罗志恒指出,政府与市场关系和边界不清,导致政府兜底责任不断扩张,容易产生有限财力与无限支出责任间的矛盾,不利于发挥有效市场与有为政府的共同作用。中央与地方事权和支出责任划分不清,地方政府承担过多的事权和支出责任,中央支出占比远低于国际平均水平,在“中央决策、地方执行”制度体系下地方政府债务持续攀升。


他建议,未来要进一步厘清政府与市场关系,界定政府职责与规模;逐步上收事权和支出责任至中央政府,减轻地方政府的支出责任和财政压力。


近年来,中央财政在财力紧张的情况下,通过优化支出结构加大对地方转移支付力度。2023年,中央对地方转移支付规模首次超过10万亿元。


罗志恒认为,当前中央对地方转移支付规模已突破10万亿元,转移支付规模过大容易产生效率损失以及地方政府的道德风险,甚至是逆向激励。但是,不加大对基层转移支付,又不利于地方“三保”(保基本民生、保工资、保运转),必须通过改革打破走出这个循环。

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