作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授，财税研究所执行所长，曾傅雯系中国人民大学财政金融学院博士研究生，涂海洋系中国人民大学财政金融学院硕士研究生，李戎系中国人民大学财政金融学院教授，财税研究所高级研究员，本文转自2024年1月22日人大财税研究所。

内容提要：财政可持续性的强弱，关系到财政安全、政府职能履行和国家发展战略目标的实现。本文结合中国财政制度特点和经济社会核心问题，突破单一的政府债务可持续性分析框架的局限性，建立分析中国财政可持续性的狭义和广义框架，并在此基础上进一步提出财政可持续性综合判断框架，使其兼容狭义与广义财政可持续性分析，兼顾历史判断与未来预测，同时采用多种方法检验中国狭义与广义财政可持续性。研究发现：在狭义财政可持续性判断中，债务指标法、财政收支协整法、财政反应函数法检验结果均显示政府债务具有可持续性，但债务空间在缩小；在广义财政可持续性判断中，动态随机一般均衡法结果表明，财政大规模减收增支、经济增速持续放缓、人口老龄化程度加深和激进式绿色转型会对财政可持续性造成压力，我们进一步探讨了其中的作用机制。为此，本文结合研究结论，提出增强财政可持续性的政策建议。

一、财政可持续性的研究意义与面临难题

财政可持续性反映着国家财政的存续状态，其强弱关系到作为财政职能作用的发挥，进而关系到国家发展战略实现、各级政府职能履行、经济和社会发展等重大问题。2023年中央经济工作会议指出，我国经济发展面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多等问题，财政收入增长率放缓、财政刚性支出增长、收支增速持续倒挂等导致财政收支矛盾突出。从2009年至今，连续多年实施积极财政政策致使财政赤字不断扩大，政府债务规模急剧扩张，债务利息占政府综合财力比重持续上升。这些问题的存在对财政带来重大挑战，实现经济社会目标和增强财政可持续性之间的矛盾日益凸显。正因为如此，2021年和2022年连续两年政府工作报告均提出财政需更可持续，财政可持续性问题越来越引起社会广泛关注。

世界主要发达国家普遍长期关注财政可持续性问题。英国、美国、新西兰、澳大利亚、加拿大、欧盟等定期发布财政可持续性报告，重点关注人口老龄化、气候变化等因素对财政可持续性的影响，并预测未来财政收支和可持续状况。尽管财政可持续性报告可能由于数据、技术等原因导致预测结果与现实值偏离度较大，但发布财政可持续性报告可以克服政府实施年度预算的短视行为，平滑财政收支波动、确保公共政策连续性、提高财政可持续性。新西兰、智利等国之所以能够以较好的财政状况应对2008年全球金融危机，与它们自20世纪80年代以来持之不懈的以财政可持续性、稳定性为目的的预算制度改革密切相关（张光，2014；马骏，2014）。

研究中国财政可持续性问题有重要的现实意义。在推进中国式现代化、建设现代化强国进程中，要统筹发展和安全问题，财政安全是最具底线意义的安全，财政可持续性的强弱是保障财政安全的关键一环。而中国在持续多年实施大规模减税降费退税政策后，财政收支矛盾突出，财政运行风险增大，急需判断财政是否可持续以及影响财政可持续性的因素，为提高财政可持续性、加强财政韧性奠定研究基础。尽管国际上分析财政可持续性已有一些相对成熟的方法，但由于中国财政运行、经济体制、面临的经济社会问题有不少独特性，这使得中国财政可持续性问题需要结合中国国情展开研究，例如，要考虑地方政府债务、国有企业、人口老龄化等问题。

从现有关于中国财政可持续性研究来看，普遍关注单个因素对财政可持续性的影响，并且主要关注政府债务可持续性问题，尚未有一个全面系统的财政可持续性分析框架。为此，本文建立一个综合性的财政可持续性分析框架，将经济、社会等因素囊括在内，综合判断中国财政可持续性状况。本文边际贡献体现在两方面：第一，突破现有研究主要关注政府债务可持续的局限性，结合中国经济社会特点，搭建一个广义财政可持续性分析框架，阐明各经济社会因素对财政持续性的影响机制和结果。目前尽管部分学者已经意识到政府债务可持续性并不等同于财政可持续性（闫坤和于树一，2020；毛捷，2021），但尚未有学者提出一个完整的财政可持续分析框架并开展深入研究，本文弥补这一不足。第二，提出财政可持续性综合分析框架，使其兼容狭义与广义财政可持续性，兼顾当期判断和未来预测。我们梳理总结各种财政可持续性检验方法的优缺点和适用范围，并在财政可持续性综合判断中建议采用债务指标法、财政收支协整法、动态随机一般均衡法。

二、财政可持续性分析框架

（一）财政可持续性检验方法

目前，检验财政可持续性的方法可归为以下五类：

一是指标体系法，即通过单一指标或者指标体系判断财政是否可持续。单一指标如负债率、债务率、债务负担率等。指标体系包括基本缺口指标（比特等，1985）、税收缺口指标（布兰查德等，1990）、融资缺口指标（贾马廖利等，2007）等。总体而言，指标体系法利用现有经济数据和财政数据预测未来财政运行状况，其缺点是未使用明确的经济模型，并且结论严重受到指标设定的影响。

二是财政收支协整方法。财政收支协整方法判断财政可持续性的基本思路是：如果财政支出与财政收入存在共同的变化趋势，那么短期内的财政不均衡现象将最终趋于消失。根据跨期预算约束理论，当财政支出与财政收入存在协整关系时，财政是可持续的。财政收入与财政支出之间存在协整关系，且协整向量为（1，-b），，财政具有可持续。需要强调的是，当时，财政为“强”可持续；当时，财政为“弱”可持续（昆托斯,1995）。

三是财政反应函数法。财政反应函数法判断财政可持续性的基本思路是:政府会通过增加财政盈余来应对规模持续上升的政府债务，以此维持财政可持续性（博恩， 1998）。但是，受限于经济、社会、政治等因素的影响，政府调节财政盈余的能力是有限的。当政府债务率超过经济体所能承受的上限时，财政盈余无法随之改善，只会出现恶化（戈什等，2013）。此时，财政不可持续。唐文进等（2014）首次采用财政反应函数法测算中国政府债务上限，并认为政府债务未超过可承受的范围，是可持续的。李丹和方红生（2021）从居民储蓄角度探讨中国政府债务可持续性，发现居民储蓄通过债务耐受度影响政府偿付意愿，对政府债务可持续产生关键影响。

四是动态随机一般均衡法（Dynamic Stochastic General Equilibrium，简称DSGE）。以上三种方法包括下面的联立方程模型方法，均基于历史数据来判断财政可持续性。然而，经济社会变化带来的挑战是面向未来的，举例来说，经济结构变化、人口老龄化影响的是未来财政收支和财政职能履行情况。因此，财政可持续性必须保持一定的预判性，基于历史数据的分析存在局限性。DSGE模型具有动态性、随机性和一般性特征，可以在对未来经济社会变化判断的基础上，基于不同场景研究经济主体跨期最优决策，考察经济系统不同变量的动态变化与响应。目前，已有学者利用DSGE模型研究财政可持续性问题。如梁琪和郝毅（2019）构建五部门的DSGE模型，研究发现债务置换延长债务期限结构可以缓解宏观因素造成的债务累积，提高债务的可持续性。

五是联立方程模型法。该方法主要是依据凯恩斯主义宏观经济学理论，利用多个方程的联立模型来描述国民经济运行，主要用于经济结构分析、经济预测和经济政策评价。联立方程模型法在20世纪60年代盛极一时，然而 20世纪70年代部分国家经济陷入“滞涨”以及“卢卡斯批判”的出现，联立方程模型法受到批判。公众的理性预期使经济主体改变行为模式，模型中预先设定好的参数并不是一成不变的（卢卡斯，1976）。受“卢卡斯批判”影响，宏观经济学随后发展出包含理性预期和跨时最优的动态随机一般均衡模型。此外，联立方程模型法存在着人为决定某些变量的内生或外生性、模型没有测量误差等苛刻的识别约束，为克服这些不足，西姆斯（1980）提出向量自回归模型。当前，少有文献采用联立方程模型法检验财政可持续性。

5种财政可持续性检验方法优点及不足如表1所示。

表1 财政可持续性检验方法

（二）财政可持续性分析框架

根据前文分析，我们认为，财政可持续性实际上有狭义和广义之分。狭义的财政可持续性仅关注财政自身收支状况，探讨政府债务是否可持续；而广义的财政可持续性突破单一政府债务可持续分析框架，综合考量经济社会因素对财政总体的影响。总的来说，不论是狭义还是广义财政可持续性，均需紧密结合中国国情展开研究。

1.狭义财政可持续性分析框架

狭义财政可持续性分析框架主要研究政府债务可持续性问题。尽管目前已有国际货币基金组织和世界银行共同开发并广泛使用的债务可持续性分析框架，但是中国政府债务与世界主要国家政府债务存在两点明显区别：一是中国政府债务以地方政府债务为主，地方政府债务占比明显高于美国、日本、英国和德国等发达国家以及印度、巴西和哥伦比亚等发展中国家（毛捷和马光荣，2022）。中国地方政府债务形态多样，既有规范化程度较高的一般债券和专项债券，也有较为隐蔽的地方融资平台债务。同时，地方政府债务与金融、国有企业、土地等存在错综复杂的联系。二是中国政府债务有庞大的公共资产支持，作为以社会主义公有制为主体的国家，相比于私有制国家，中国政府拥有或支配大量的资产，并且体现经济利益的财力性资源占比更高（杨志勇等，2019）。当面临政府债务风险时，可通过变现政府资产来筹集资金偿还债务。

在分析中国政府债务可持续性问题时，可从以下三方面考虑：

第一，政府债务偿还。债务还本付息支出由债务余额规模和利率两部分共同决定。近年来，中国利率整体保持稳定，还本付息支出规模的上升主要来源于债务余额的提高。乔克（2000）指出债务规模应适中，当期巨额债务不仅会导致债务产出比的爆炸性增长，而且会极大地限制政府在未来进行债务融资的自由度。因此，中国政府实施债务限额管理是必要和有效的。此外，需注意的是，自20世纪90年代以来，全球利率逐渐走低，在金融危机后出现了零利率甚至负利率现象。虽然现阶段中国经济未陷入超低利率状态，但从经济发展的趋势来看，利率持续走低是经济发展到一定程度后的大概率现象。该种情况如果持续存在，财政政策和货币政策将高度一体化，当政府债务累积到一定程度时，货币政策的调整将不得不考虑给财政可持续性带来的影响，可能会丧失货币政策的独立性（中国人民大学政府债务治理研究中心，2021）。

第二，政府债务阈值。将债务与经济总量、政府综合财力等因素的比值作为判断的临界值，当债务水平低于阈值时，政府债务是可持续的；反之，不可持续。政府债务阈值可分为两类，一类是反应政府债务规模的阈值指标，如《马斯特里赫特条约》规定的60%政府负债率、3%的赤字率，中国地方政府债务率红、橙、黄、绿四个风险等级；另一类是反应政府债务承受能力的阈值指标，如采用财政反应函数法测算出的政府负债率上限。它考虑到国家具体发展阶段和经济特征，更具有实际参考价值。在设置中国的政府债务阈值时，除了考虑债务规模，还应考虑各地区的债务承受能力，综合考量经济资源状况、财政运行绩效、管理体制安排等因素的影响（郭玉清等，2015）。

第三，财政收支均衡。发行政府债务是弥补财政收支缺口的主要途径，并且债务还本付息将进一步拉大财政收支缺口。换句话说，为保持政府债务可持续性，应保障财政收支均衡。一国政府不可能同时实现减收、增支和控债三个目标，也即“财政不可能三角”，财政政策必须有一定的取舍。郭庆旺（2019）指出长久持续性的减税降费会对各级财政造成压力，为防范财政风险，应控制财政支出增长速度以达到削减财政支出的目的。在统筹发展与安全的基调下，政府债务将保持温和增长态势，以对冲经济下行压力。因此，为保障政府债务可持续性以及防范化解地方政府债务风险，更需确保长期财政收支均衡。

2.广义财政可持续性分析框架

广义财政可持续性分析框架不仅包含对财政自身运行状况的分析，即狭义财政可持续性分析，而且涉及对财政以外因素的分析，即系统考虑经济社会因素变动对财政可持续性的作用。广义财政可持续性分析框架的“广义”主要体现在影响财政可持续性因素的丰富性上，突破就财政论财政的视野局限。

自2008年国际金融危机爆发以来，全球经济陷入“低增速、低利率、高债务”的发展困境（陈昌盛等，2020），财政不可持续风险加大。首先，2009年至2022年，全球年均经济增速仅为2.59%，经济增长疲软。其中，受全球金融危机和新冠肺炎疫情影响，2009年和2020年全球经济增速分别为-1.34%和-3.07%。并且，不断攀升的全球失业率和通货膨胀率都对经济复苏构成严重挑战，两者分别从2009年的4.96%和2.86%，上升至2022年的7.48%和8.27%。其次，为应对国际金融危机和新冠肺炎疫情的不利影响，各国普遍采用一系列救助政策，从而推动政府债务水平持续上涨，财政风险加剧。全球政府负债率从2009年的50.35%提高至2022年的60.48%。美国、日本、欧盟等发达经济体在低利率环境下，采用量化宽松方式刺激经济，虽然短期能应对经济危机的负面影响，但所引致的债务积累和高通货膨胀率不利于经济复苏。最后，全球经济长期停滞引发新一轮“逆全球化”浪潮，显著拉低世界各国的经济增长。美国、德国、日本等实施的“制造业回流”、“再工业化战略”、“产业重生战略”，将对现有国际贸易分工格局造成严重冲击，全球产业链供应链将进一步区域化和分散化。

除经济增速放缓外，人口老龄化和生态环境治理都对全球财政可持续性造成不小的挑战。随着预期寿命稳步上升和出生率持续下降，全世界人口老龄化趋势明显。全球出生时预期寿命从2000年的67.7岁提高至2021年的71.3岁，增长了3.6岁，而出生率则从2.18%降低至1.69%，因此使65岁及以上人口占比从6.88%上升至9.61%。事实上，在2002年全球65岁及以上人口占比就已达到7.06%，超过7%的人口老龄化界定标准，正式迈入老龄化社会。人口老龄化通过扩大社会保障支出和减少财政收入两种方式弱化财政可持续性。一方面，人口老龄化直接增加养老保险支出、医疗保险支出等社会保障支出。经济合作与发展组织国家中，社会保障支出占GDP比值从2000年的17.33%，逐渐提高至2022年的21.09%。另一方面，人口老龄化使劳动年龄人口数量减少，直接降低劳动力供给，并由于消费和储蓄率的下降，致使经济增速放缓和财政收入减少。

全球变暖、大气污染、水土流失、生物多样性减少等生态环境问题在世界范围内日益突显，严重影响人类生存环境和经济发展。各国政府逐渐重视生态环境问题，但生态环境治理在一定程度上会影响到财政可持续性。首先，为治理大气污染、水污染、土壤污染等环境污染问题，会增加污染治理相关的财政支出。其次，环境污染对人们身心健康产生直接影响，从而增加对医疗卫生等方面的需求。再次，为开发用于污染治理和节能减排的环保技术，需增加科技研发方面的财政支出。最后，发展中国家推动发展方式绿色转型代价较高，由于发展中国家资源型、高耗能产品占比较高，绿色转型对经济发展冲击较大。

由上述分析可知，世界各国财政可持续性都面临来自经济增速下滑、人口老龄化程度加深和生态环境治理三方面严峻的挑战。为此，在研究财政可持续性问题时，只抓住政府债务可持续性这一点展开讨论是远远不够的。政府债务只是财政可持续性问题具象化的表现，经济社会因素变动才是导致财政可持续性发生变化的根本原因。因此，有必要构建广义财政可持续性分析框架，尽可能全面综合分析经济社会因素变动对财政可持续性的影响，以此抓住破解财政困境的关键点。

3.综合财政可持续性分析框架

无论是仅讨论狭义财政可持续性，或是仅讨论广义财政可持续性，都无法完整反应财政可持续运行状况。为此，有必要结合狭义和广义财政可持续性分析框架的特点，构建一个财政可持续性综合分析框架。

为便于开展财政可持续性综合判断，首先需要确定综合判断的基本原则。我们认为，基本原则包括回顾性、前瞻性、包容性以及实用性。财政可持续性综合判断需兼顾短期和长期，考虑历史状况和未来情形，因此，基本原则必然有回顾性和前瞻性。无独有偶，英国《长期公共财政报告》也将财政可持续性评价指标分为回顾性指标和前瞻性指标两类（英国财政部，2005）。与此同时，前文分析指出，存在狭义和广义的财政可持续性，两者分析框架有所差异。因此，要求财政可持续性综合判断具有包容性，能涵盖狭义和广义财政可持续性判断，并尽可能将影响因素都考虑在内。除此之外，综合判断需考虑实用性。财政可持续性检验方法不仅需要在理论上具有可行性，更需要在实际中具有便利性和适用性。

基于回顾性、前瞻性、包容性和实用性的综合判断基本原则，对于债务指标、财政收支协整、财政反应函数、动态随机一般均衡、联立方程模型五种财政可持续性检验方法，在财政可持续性综合判断中，我们建议使用债务指标法、财政收支协整法和动态随机一般均衡法，不建议使用财政反应函数法和联立方程模型法。债务指标法和财政收支协整法都是根据历史数据对过去和当前财政可持续性作出判断，体现回顾性原则。动态随机一般均衡法通过设置不同情境预测未来财政可持续性，体现前瞻性原则。此外，债务指标法和财政收支协整法是狭义财政可持续性判断方法，动态随机一般均衡法是广义财政可持续性判断方法。同时使用债务指标法、财政收支协整法和动态随机一般均衡法，兼顾狭义和广义财政可持续性，体现包容性原则。并且动态随机一般均衡法本身就具有包容性，可以考虑各种经济社会因素变动对财政可持续性的影响。债务指标法在多国的财政实践中均有所体现；财政收支协整法以跨期预算约束条件为出发点，从理论上推导出财政收支需存在协整关系，以满足财政可持续性，并且在实际操作中，方法便利，普遍适用；动态随机一般均衡法中，模型设定贴合中国经济社会特点，参数校准参考既有文献，并考虑不同情境下的模拟结果。因此，三种方法均具有实用性。不建议使用财政反应函数法主要是因为模型设定和选择依据理由并不充分，人为操纵性较强，其结论的现实参考性有限。联立方程模型法也因不具有实用性而不被推荐，由于存在参数随外部条件变化、许多不可信的识别约束等不足，联立方程模型法逐渐被动态随机一般均衡法等方法替代。

财政可持续性综合判断框架如图1所示。根据回顾性、前瞻性、包容性、实用性四个基本判断原则，选取债务指标法、财政收支协整法、动态随机一般均衡法三种检验方法，分两步综合判断财政可持续性。第一步，基于既已发生、成为事实的财政收支和政府债务数据，采用债务指标法和财政收支协整法检验狭义财政可持续性，对过去和当前财政可持续性进行判断。第二步，分析未来哪些经济社会因素对财政可持续性造成挑战，采用动态随机一般均衡法模拟不同情境下的广义财政可持续性状况，对未来财政可持续性进行预测。同时分析当前狭义财政可持续性和预测未来广义财政可持续性，即实现对财政可持续性的综合判断。

图1 财政可持续性综合判断框架

三、财政可持续性判断

本文采用债务指标法和财政收支协整法判断狭义财政可持续性，发现当前政府债务具有可持续性，但偿债压力在逐年攀升；采用动态随机一般均衡法预测广义财政可持续性，发现减收增支、负向技术冲击、人口老龄化程度持续加深、激进式绿色转型都会对财政可持续性造成压力。总体而言，目前我国财政仍具有可持续性，但在未来需警惕财政收支缺口加剧、经济低速增长、人口老龄化程度加深、发展方式绿色转型过于激进对财政可持续性的不利影响。

四、增强财政可持续性的改革建议

本文围绕研究结论，从财政减收增支、经济增速放缓、人口老龄化程度加深、发展方式绿色转型四个方面，提出增强财政可持续性的改革建议。

关于改善财政状况的改革建议。一是提高财政收入质量，发挥税收筹集财政收入的功能。当前中国财政收入结构最突出的问题是，税收收入占“四本预算”收入比重过低，2022年该比重仅为42.85%。在各种财政收入中，税收收入最具有稳定性、可预测性和可持续性。因此，需要正税清费，优化财政收入结构，确保稳定持续的财政收入。二是优化财政支出结构，提高财政支出效率。仅靠增加财政支出规模实施积极财政政策必然会加大财政运行风险，应在调整财政支出规模的同时优化财政支出结构，提高政策资金的指向性和有效性。三是全面实施预算绩效管理，推动财政资金聚力增效。当前，全过程预算绩效管理框架已基本建立，但尚未实现全方位和全覆盖预算绩效管理，部分资金仍游离于预算绩效管理之外。因此，需加快推动重点领域预算绩效管理的实质性突破，完善专项债券项目绩效管理。

关于提升经济活力的财政政策建议。一是推动经济实现量的合理增长，继续实施积极的财政政策，落实好结构性减税降费政策，大力支持实体经济和中小微企业健康发展。通过合理扩大地方专项债券用作资本金范围，发挥政府投资带动作用。二是推动经济实现质的有效提升，财政政策应在科技创新方面持续发力。把握好财政政策的精准性和系统性，统筹安排财政补贴、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等政策工具的使用。

关于应对人口老龄化的财政改革建议。一是确保社会保险基金可持续，加快推动社会保险制度全国统筹。2022年我国社保基金年末滚存结余为114789.46亿元，但由于缺乏全国统筹，导致地区间、险种间资金调剂程度较差，部分地区社保基金可持续性面临较大压力。二是完善生育支持政策体系，提高出生率。为妥善解决民众不想生、不敢生、生不起等现实问题，可扩大生育保险覆盖人群，增加生育保险支付项目，加强财政政策与人口政策协调配合，积极应对人口老龄化。

关于促进发展方式绿色转型的财政改革建议。一是保持在环境污染防治上的财政支出力度。既要维持现有的节能环保支出强度，又要大力支持能源清洁高效利用的技术研发。同时，地方政府是环境治理的主体。因此，需进一步厘清中央和地方以及省以下政府在生态环境领域的财政事权和支出责任划分，深化转移支付制度改革。二是完善绿色税制体系建设。为实现“碳达峰、碳中和”的目标，绿色税制体系构建需向降碳方向迈进。需要注意的是，政策改革需要稳中求进，过于激进的绿色转型方式会对财政可持续性带来不小的挑战。确保财政政策与环保政策同向发力、形成合力。既积极稳妥推进碳达峰碳中和，又稳步推动经济回升向好和保障财政可持续性。

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