作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员。本文转自9月2日“人大财税研究所”公众号。

分权有利于增强地方活力，集权有利于增强中央政府的组织动员能力，过度分权与过度集权都有问题。中国历史上，央地间集权与分权之间的矛盾一直存在，王朝的治乱循环，往往是在央地关系处理上出现了较大问题。这里以汉唐宋明清五个代表性朝代来说明这一点。

一、汉代：削藩为郡县

西汉初年，汉高祖‍‍刘邦‍‍‍‍封了七个异姓诸侯王国，‍‍其余的分为24个郡，由‍‍皇帝直接统治。这并不是刘邦故意要恢复封建制，而是楚汉相争时，刘邦依靠韩信、英布等人取得天下，不得不通过分封来酬赏有功之臣。之后刘邦‍‍逐个铲除异姓诸王，并‍‍把他们的土地分封给自己的子孙。各‍‍诸侯王拥有的财政权限比较大，‍‍不单有租税和盐铁收入，而且‍‍‍还可以铸钱。如《汉书·食货志》记载，汉景帝时，吴国“吴以诸侯即山铸钱，富埒天子”‍‍。这直接导致‍‍地方诸侯王势力做大，‍‍对中央‍‍构成严重威胁，‍‍中央和地方之间的矛盾开始激化。‍‍为此，贾谊提出“众建诸侯而少其力”的削藩政策，不过当时汉文帝没有采纳。等到汉景帝试图削藩的时候，却引发了‍‍‍‍七国之乱。后来汉武帝采用主父偃提出的“推恩令”政策，才‍‍‍‍逐步削弱‍‍诸侯王的势力。‍

为加强中央力量，汉武帝致力于建立中央集权型财政体制。主要措施有两点：一是铸币权归中央所有，所有旧币一律销毁；二是中央在各郡国设立仓库，加强对地方财政的控制。这样一直到西汉结束，再没出现地方反叛中央的局面。

在东汉开始的时候，东汉延续西汉的监察制度，在郡县之上将全国分为十三个州，以州为单位设监察区，每州设刺史一名。当时的刺史由中央委派，级别不高，权力仅限于监察权，而没有行政权、财权和军权。汉灵帝时为镇压黄巾起义，汉灵帝将刺史改为州牧并下放权力，州牧集行政、军事、财政大权于一身，权力急剧扩大，形成军阀割据势力，最后导致东汉末期军阀混战。

二、唐代：中央权威下降后的藩镇割据

在初唐时期，地方分州县两级，全国有州358个，县1511个，州县官均由中央委派，州县的权力和地位下降，割据反叛的可能性也被消除了。州县政府只有征收财税的权力，而无自主支用的权力。唐朝加强对地方管理一个重要举措是对地方进行分等治理。在秦汉时期，县有大小县之分，区别并不明显。唐朝将县分为赤畿望紧上中下，京都所治之县为赤县，京之旁邑为畿县，“望县”指繁华之县，“紧县”指重要之县，上中下是按户口多少进行区分。将州分为辅雄望紧上中下，其中京都所置郡为辅，旁郡为雄，望紧分别按繁华和重要程度进行区分，上中下仍按户口多少划分。对地方进行分等治理的举措被唐之后王朝所采用并有所损益，它一直延续到清末。

在州县之上，以“道”为单位派出巡察使对地方官员进行监察，当时的道不是行政单位。然而，监察官的权力从来就有膨胀的趋向，监察官逐渐常驻地方，慢慢演变成凌驾于州县之上的一级行政机构，阻隔了中央权力下透到州县。这样，本来是为了加强中央集权的措施，结果削弱了中央控制地方的能力。

唐睿宗后，中央为了加强边防，在边防设置节度使，节度使总管数州的军、政、人、财、监察权力，这使得节度使有了对抗中央的资本，最终酿成安史之乱。安史之乱后，全国各地的道均设节度使，掌握一道的全权，成为强大的次高级政府，时称为“藩镇”。藩镇把持辖区内重要财源，尽管规定“分天下之赋以为三，一曰上供，二曰送使，三曰留州”。但是不少藩镇不遵守上缴中央赋税的规定，并且把持部分赋税的征收权，如盐税和酒税的征收。藩镇割据局面不断削弱国力，让唐朝逐渐走向衰亡。

三、宋代：严密的地方控制与低下的行政效率

唐末大乱给宋朝开国者留下深刻印象，因此在立国之初就设置了一系列制度来削弱地方权力，主要做法有三种，即“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”。一是文臣知州制，削夺地方政权。路、州、郡等地方官员均由中央任免，用文官署理州府。为牵制地方长官，同时在各府州置通判，规定一切政令须经通判副署，通判可随时向朝廷奏报府州情况。二是制其钱谷，实行转运使制度，削夺地方财权。于各路设转运使，转运使掌管一路或数路财赋，并兼有考察地方官吏、维持治安、清点刑狱、举贤荐能等职责。三是收其精兵，削夺地方军权。解除了开国功臣的兵权，组建了大量由皇帝直接控制的禁军，削弱了地方军事力量。即使是这样，朝廷还是不放心，宋真宗时陆续设立了提点刑狱司﹑安抚司等机构分割转运使的权力。

由于防范严密，直到宋代灭亡，再未形成汉唐地方割据局面。但是，这种着眼于牵制地方的做法，却导致两个结果：一是地方军、财、法、人事等互不相属，地方做事积极性和主动性不足；二是政府机构叠床架屋，人浮于事，冗官冗吏冗兵充塞，政府行政效率大幅下降。在与北方游牧民族多次对抗中，宋朝基本处于下风地位，这不能不说与这种低效的行政体制有着密切关系。

四、明代：纵横交错的地方建制

明代学习宋代的做法，将地方事权分散于“三司”：都指挥使司负责军事，布政使司负责民政、财政，按察使司负责司法。三司互不统属，各自直属中央，三司分立使得它们互相间形成牵制，每个部门权力都受到压缩，从而防止地方权力过大。在财政体制上，中央对各地布政使司进行垂直管理，对全国的土地和户口进行详细统计和严格控制，地方赋税收入在中央控制之下，全国实行各级政府逐级编制、逐级汇总、逐级上报的预决算制度。

明代实行的条条管理方式，自然使得行政效率下降。当出现边地危机时，各省三司互不统属，无法协调处理危机，为此，明朝自永乐皇帝开始，开始向边地派遣镇守总兵和镇守中官（太监），永乐之后又开始加派文臣巡抚各地。久而久之，总兵和中官的地位下降，巡抚地位上升，成为了真正意义上的省级负责人，三司成了业务部门。明朝后期危机不断，为协调各省行动，朝廷又派出统辖数省的总督。

不论是巡抚还是总督，都是由中央临时性派出机构演变而来，它们实际上并无正式编制，也不能开设衙门，名义上仍是中央的派出官员，关于地方治理的法定规章上仍以三司分治为主。

五、清代：危机后无可奈何的地方分权

清代中前期，在明朝对地方严格控制的制度基础上，作了进一步发挥，达到了封建王朝中央集权程度的顶峰。

除了满蒙地区及其他少数民族地区外，清代将全国政区层级分为三层，省是高层政区，省以下是府州一级，为统县政区，府州以下则为县级政区。但在地方职官的设置方面，却形成五层管理形态，即总督-巡抚-道员-知府（知州）-知县。清代中期后制度趋于稳定，省一级长官为巡抚或总督。督抚虽然是封疆大吏，但是却没有职能机构；藩臬虽然是督抚下属，但是有“上密折言事”之权，可以向皇帝密报督抚的言行；在省以下管理中，上官负有督察下属之责，道、府、州、县凡事必须逐条呈报。《清史稿·志九十六》记载：“如酌留各布政司银两，督抚公同封储，有急需，题奏动支，擅用论斩是也。此制定于雍正五年。”这些措施可以说带有很强的政治“黑箱操作”意味，是清代统治者有意为之的结果。

清代在财政管理上，借助于赋役全书、黄册、丈量册等统计，严格控制与监督地方赋税征收情况，并实行统收统支制度，地方政府对财政收入使用必须上报中央才可以支用。通过这些措施，清朝中前期实行了对地方的严密控制。

但是在清朝中后期，随着外国帝国主义的入侵和太平天国的起义，朝廷不得不倚仗地方处理各种危机，中央对地方的严密控制不得不放松。太平天国之后，一大群以军功起家的汉族督抚权力大幅度增长，他们在兵、财和人事等方面都拥有极大的话语权，各省截留税收，开征厘金的现象普遍，形成督抚控制地方财政的局面，如直隶、山西、河南自行创设烟税和酒税在省内征收。中央再也无法维持高度集权的制度。在1900年，当朝廷向世界列强颁布宣战诏书，并下令各省督抚跟随时，李鸿章等督抚居然扣押谕旨，与各国商定了“东南五省互保条约”，公然违抗中央的命令。在这场危机中，中央政府对地方权力坐大的无奈得到充分体现。

周振鹤（2018）总结中国历代中央地方关系变迁规律时认为，对统治者来说，维持国家的统一和安定是最高的政治目的，因此对地方的安定重视超过对激发地方活力的关心，历史上中央地方关系也逐渐趋向集权的一面，地方当局只拥有最低限度的必要权力。统治者非不明白内重外轻之病，但与外重内轻相较，则宁愿两害相权取其轻，倾向采取内重外轻的制度安排，为后人所称羡的汉代地方吏治，也不过是达到“政平讼理，百姓无愁怨”而已。自宋代以后，普遍做法是由中央官员分掌地方大权，朝廷尽收地方之财，地方政府不仅无力进行修水利、办学、恤灾等公益事业，而且有时连官俸也不能自给。虽然再未出现因地方割据而产生的分裂局面，但是也阻滞了地方正常发展，造成国家的积贫积弱。

历史经验告诉我们，面对中国这个的超大型国家，不实行中央集权就不足以保证国家政令统一，而不实行地方分权就不足以激发地方积极性。如果把集权与分权的好处比作鱼与熊掌的话，两者可以兼得吗？我认为结论是应该兼得而且也能兼得。在后面各章中，我会详细阐述央地关系理论逻辑、现实影响、问题根源、与解决之道。

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