作者吕冰洋系中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员，本文转自11月29日财政金融公众号。

内容提要：本文围绕活力与秩序这一重大关系及其在推进中国式现代化中的关键作用展开探讨，重点分析了财税体制在激发活力与维护秩序中的作用及其改革方向。首先，本文将梳理“活力”与“秩序”这一对推进中国式现代化发展过程中需要关注的重大关系的内涵与逻辑；在此基础上，本文将探讨财税体制对活力和秩序的影响；并由此明确财税体制改革方向，提出在保持活力与秩序动态平衡的基础上，推动财税体制优化的具体路径和策略。

一、活力和秩序：推进中国式现代化的一对重大关系

世界进入现代化进程以来，经济和社会、政府和市场、效率和公平、发展和安全这几大关系是世界各国均要面对的，对大国来说处理好这几大关系尤为重要。自改革开放以来，中国式现代化进程的迅速推进使得这几大关系不断处于动态调整和平衡过程中，由此这几大关系成为学术界反复研究的重要主题，相关文献可以说不计其数。在党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》）中，“进一步全面深化改革的原则”部分提出：“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。”《决定》将“活力和秩序”与其他几对关系首次并列强调，昭示着其不同寻常的意义，这值得学术界予以高度关注。

早在2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上，就提出政法工作“要处理好活力和秩序的关系”。2017年，党的十九大报告指出“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序”。2023年2月7日，习近平总书记在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上，阐释推进中国式现代化需要处理好的若干重大关系，其中一个重大关系就是活力和秩序的关系，指出“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一”。“中国式现代化应当而且能够实现活而不乱、活跃有序的动态平衡。”显然，此时“活力和秩序”已不限于某个领域的关系，而是一般意义上的重大关系。活力和秩序这一对关系或范畴，与经济和社会、政府和市场、效率和公平、发展和安全等一样，已上升到具有高度概括性和统领性的、关乎中国式现代化进程的重大关系，它也将成为社会科学研究的重要范畴。

何谓活力？活力来自经济和社会，故可称经济活力和社会活力。《决定》提出“进一步解放和发展社会生产力、激发和增强社会活力”，所强调的“两力”分别作用于经济和社会两个层面。经济活力表现为两方面，一是使市场在资源配置中起决定性作用的前提下，土地、劳动力、资本、数据、技术等生产要素能够根据市场价格信号自由流动并发挥其最大价值，根据经济学原理，当要素边际收益等于边际成本时，要素价值发挥得最大；二是以企业和个人为代表的各个经济主体的经济潜力和财富创造能力得以最大程度发挥。社会活力表现为社会组织和个人在遵守法制的前提下，能够享受最大程度发挥。社会活力表现为社会组织和个人在遵守法制的前提下，能够享受最大程度的自由，进而在各个领域最大程度展现出创造力。

何谓秩序？秩序概念有狭义和广义之分，狭义的秩序是稳定的代名词，广义的秩序是符合可识别模式的重复事件或行为（柯武刚和史漫飞，2000），是引导个人的一套正式和非正式的规则（埃里克·弗鲁博顿和鲁道夫·芮切特，2012）。通俗地说，广义的秩序是社会的一种运行状态，它并不必然表现出稳定性。例如，水有蒸汽、坚冰和流水三种状态，它们分别展现出不同的秩序，蒸汽状态的秩序是紊乱，坚冰状态的秩序是固化，流水状态的秩序是有活力。我们所说的“寓活力于秩序”是希望社会运行像流水一样，既不固化也不紊乱。影响秩序形成的核心因素是什么？一是制度，二是观念。两者均规范着人们的行为，再向前走一步就形成法治和德治（或称礼治）两种社会治理模式：前者是一个社会能建立完善的制度体系并能保证其有效实施，后者是一个社会有共同的价值观念并能得到普遍遵守；前者强调他律道德的作用，后者强调自律道德的作用。法治和德治犹如河流的两个堤坝，共同维护一个社会的秩序，两者不可偏废，故孟子言“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。

广义的秩序概念是包容性、延伸性非常强的一个词语，不少思想家的工作都在试图建构一个合理的人类秩序。例如，中国儒家治国思想是建立礼治秩序，因此，梁漱溟（2018）认为中国古代国家功能即以厘定秩序而维持秩序，为其第一大事——即所谓统治。再如钱穆（2010）言儒家礼治精神外化为治国方略，儒家礼治精神是让人处于身、家、国、天下的融洽与安全之中，由此外化为政治、社会、风俗、经济、文化、教育等方面政教制度，且此制度依赖于大一统政府得以实施和促进。广义地讲，马克思关于实现人的自由而全面的发展的共产主义社会畅想，也可以说旨在构建一个合理的社会秩序。波兰尼、哈耶克、布坎南、亨廷顿、福山、诺思等一些西方思想家在各自领域里将秩序作为核心问题予以研究，他们一些具有广泛影响的著作甚至直接将“秩序”嵌入书名中，如亨廷顿《变化社会中的政治秩序》、福山《政治秩序的起源》、沃格林《秩序与历史》、哈耶克《自由秩序原理》《个人主义与经济秩序》、诺思等《暴力与社会秩序》、布坎南《宪法秩序的经济学与伦理学》……秩序在各个领域表现不同，政治有政治秩序，经济有经济秩序，社会有社会秩序，三大领域的秩序均具有公共性，可统称为“公共秩序”。财政作为国家治理的基础和重要支柱，对政治、经济和社会治理均有着重要影响，因此，可以将增进公共秩序，即促进公共秩序更加合理作为财政理论创新的原点（吕冰洋，2018，2021）。

活力和秩序关系是推进中国式现代化要处理的一对重大的关系，它们也是辩证统一的关系。良好的公共秩序（经济、社会和政治秩序）为人们创造力的迸发和潜力的发挥提供良好环境，经济活力和社会活力的提升又有助于公共秩序的增进。改革开放以来，中国经济社会经历了翻天覆地的变化，就经济而言是由计划经济体制转向社会主义市场经济体制，就社会而言是由半传统社会转向现代社会。大踏步的中国式现代化进程不可避免地造成一些矛盾和风险的聚集，我国之所以能创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，其中一个重要经验是处理好活力和秩序这一对矛盾。

党的十八届三中全会提出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。关于财税体制的这个定位就蕴含着活力和秩序、经济和社会、政府和市场、效率和公平这几对重大关系。以往文献比较忽视财税体制与活力和秩序关系的研究，而对财税体制与其他三对关系的研究较多，实际上，处理好活力和秩序关系是历次财税体制改革关注的重要潜在主题，它隐含在一系列改革的指导思想中。举例来说，在历次中央与地方财政关系改革中，改革指导思想常出现“中央统一领导，地方分级管理”、“增强中央宏观调控能力”、“调动地方积极性”、“坚持稳中求进、守正创新”这样的词语，其中明显体现出平衡活力和秩序这一对关系的意图。

新一轮财税体制改革的复杂性、艰巨性更加突出，虽然《决定》提出财税体制改革措施，但这些措施不少是方向性的，具体改革设计仍需要深入论证。为实现活力和秩序的动态平衡，推动经济社会在井然有序中充分释放创造潜能，需要在理论上阐明财税体制与活力和秩序的关系，在此基础上进行实现活力和秩序相统一的制度设计。

二、新的研究角度：财税体制对活力和秩序的影响

与政府和市场、效率和公平这两对范畴相比，活力和秩序是一对内涵丰富、也相对比较抽象的范畴，研究财税体制对它们的作用有一定难度。但是换一个角度看，“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重大判断蕴含着重要的财政理论创新和研究范式转变，它已超越了基于市场失灵的公共经济学理论和研究范式，本身就需要内涵丰富、抽象性强的学术范畴与此判断相适应。

（一）财税体制对活力的影响

习近平总书记于2024年5月23日在企业和专家座谈会上的讲话中指出：“进一步解放和发展社会生产力、增强社会活力，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础更好相适应。”这段讲话对财税体制有两点启示：其一，活力集中表现为“社会生产力和社会活力”，要从经济和社会两个维度研究财税体制对活力的影响；其二，财政既是经济基础也是上层建筑，财政既影响生产关系也影响生产力，财税体制通过调适生产关系和生产力、上层建筑和经济基础关系，对经济活力和社会活力产生重要影响。

1.财税体制对社会生产力的影响

生产力是人类社会发展的根本动力，“发展社会生产力”被写入《中华人民共和国宪法》。财税制度和政策对生产力的发展具有重要影响，大量经济学理论分别从不同侧面揭示其作用机制。例如，内生增长理论说明政府收支影响长期经济增长路径，宏观经济调控理论说明财政政策可以熨平经济波动，最优税收理论说明提高经济效率的税制设计原则，产业政策理论说明财政政策是推动产业转型升级的重要政策，等等。

新质生产力是指导高质量发展新的生产力理论，新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，财税体制在其中发挥着重要作用。一是就技术创新而言，如加速折旧、研发费用扣除、高新企业优惠税率等大量税收政策支持创新，政府采购、财政补贴等会引导资金资源向创新企业聚集。二是就生产要素创新性配置而言，资源配置是财政的三大职能之一，财政有丰富的手段促进生产要素创新性配置，如以高铁为代表的大型基础设施建设可提高整体要素配置效率，人才补贴政策可促进劳动要素的配置。三是就产业深度转型升级而言，财税政策可促进产业高端化、数字化、智能化、绿色化发展，并促进新产业、新业态、新模式的形成。

2.财税体制对社会活力的影响

社会活力表现为个体和社会组织的主动性、创造性与积极性的发挥，财政是公共之事，公共事业可以吸引人民和社会组织广泛参与。公共产品理论早已说明绝大部分公共产品可以由私人部门提供：不论是具有排他性和非竞争性特征的“俱乐部产品”，还是具有非排他性和竞争性特征的“公共池塘产品”，均可让私人部门提供或参与提供，只有少数的具有完全非排他性和非竞争性特征的纯公共产品要由政府部门提供。

从中国未来发展趋势看，人们对美好生活的向往会转向对大量公共产品和公共服务的需求，如教育、医疗、公共卫生、文化体育、社区治理等，中国文化传统中有敬业乐群、奉献社会的精神，通过创新公共产品和公共服务提供机制，吸引社会组织参与，既可达到精减政府机构和节省财政开支效果，也可激发社会组织参加公共治理的热情。而在财政预算制度建设方面，财政预算是发扬全过程人民民主的重要途径，通过对政府预算的编制、审批、执行和决算的参与和监督，可以将政府的收支行为置于各级人民代表大会和全体社会成员的关注之下，使得政府与公众之间展开有效互动，这对激发社会活力具有重要作用。

（二）财税体制对秩序的影响

1.财税体制对经济秩序的影响

财税体制对经济秩序的影响主要体现在财税体制可促进我国基本经济制度的完善。我国基本经济制度包括公有制为主体、多种所有制经济共同发展的生产资料所有制，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，以及社会主义市场经济体制。社会主义基本经济制度既体现了社会主义制度的优越性，又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应，是推进中国式现代化的基础性经济制度。坚持社会主义基本经济制度，一方面要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面要更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，加快建设现代化经济体系。

财税体制在我国基本经济制度框架下运行，同时它又反作用于基本经济制度并促进其完善。一是财税体制有助于巩固生产资料所有制，同时国有企业在财政运行中具有突出地位，国有企业承担部分政府职能，这对整体经济秩序产生重要影响。二是财税体制有利于提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的财政再分配调节机制会促进社会公平。三是坚持社会主义市场经济体制，意味着财政活动要在使市场在资源配置中起决定性作用的前提下，让市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”相辅相成，推动有为政府与有效市场更好结合，实现经济的高质量发展。

2.财税体制对政治秩序的影响

民主和法治是现代政治制度的基本特征，也是两项重要的社会主义核心价值观，财税体制对社会主义民主和法治建设有着重要影响。一是财税体制可促进社会主义民主建设。现代财政运行要考虑“人民—投票者—纳税人—受益者”之间关系，由人民决定何谓公共利益、公共利益通过何种途径实现，在实践中，以人民代表大会为主的社会力量对政府预算的编制、审批、执行和决算的参与和监督，可以加强人民当家作主制度建设，因此，《决定》将“强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督”作为“健全全过程人民民主制度体系”的重要内容。二是财税体制可促进社会主义法治建设。财政活动不可避免地会介入市场与社会的微观活动，财政法治建设会有效地保护人民的经济权利和社会权利，它是社会主义法治建设的重要环节。与财政相关的法律非常多，除了每个税种要单独立法外，还有预算法、税收征管法、政府采购法等，财政法律体系的完善、财政管理行为的规范、依法行政程度的提升，对防止政府权力的滥用和腐败现象的发生具有重要意义。

在政治秩序中，值得一提的是中央与地方关系问题。作为一个大国，我国中央与地方关系处理是政治治理的核心议题，财税体制中的财政体制对中央与地方关系有着重要影响。在我国，财政体制特指政府间财政关系，而财税体制是用以规范政府收支及其运行的一系列制度安排的统称，因此，财政体制是财税体制的一个重要组成部分。我国中央与地方关系坚持的原则是“中央统一领导、地方分级管理”，在此原则下，各项制度安排要能够“发挥中央和地方两个积极性”。财政体制的合理与否，就在于能否在维护制度统一和中央权威的前提下，充分发挥各级政府积极性。

财政体制的丰富结构本身就意味着它可以对央地间政治秩序产生重要影响。财政体制包括财政事权、财权、转移支付三大部分，每部分又都由更小的部分构成：财政事权是政府事权的重要组成部分，它影响着各级政府职能履行范围；政府间财权划分既决定着中央财政的主导权，也决定着政府职能行使方向（地方税收来源影响地方政府行为）；转移支付的规模和结构暗含着中央政府对地方政府行为的主导权形式和主导程度。从新中国成立以来财政体制的变迁逻辑看，财政体制实际上是中央政府根据历史条件的变化，在“激励、平衡和控制”三大目标中不断寻求动态平衡，它的运行机制与中国郡县制传统有着密切关系（吕冰洋和胡深，2024）。需注意的是，财政体制的作用是在整体行政体制框架下发挥出来的，行政体制决定着财政体制作用的发挥方向和效果。改革开放以来，尽管中国财政体制在推动经济社会发展上起到了巨大作用，其中也蕴含着一系列具有中国特色的政府间财政关系理论创新，但是也应看到，要想解决财政体制一些深层次问题，要想建立“寓活力于秩序”的中央与地方关系，还需要深层次行政体制改革，其中，“寓分权于集权”的改革方案源自贾谊、柳宗元、顾炎武等历代思想家的接力思考和洞见，相比其他方案而言，是更符合中国国情的改革方案。它既有利于建立良好的政治秩序、经济秩序和社会秩序，也有利于激发社会生产力和社会活力，值得予以关注并在实践中大胆探索（吕冰洋，2022）。

3.财税体制对社会秩序的影响

财税体制对社会秩序的影响表现为它可有效地推动社会保护和社会平等。

第一，财税体制可进行有效的社会保护。自由市场经济的发展，在提高经济运行效率、创造大量物质财富的同时，会带来人与自然的商品化、多元利益集团的兴起、创造性破坏进程的加剧这三大问题，由此对社会秩序带来严重冲击（吕冰洋，2018）。因此，在市场经济发展的同时要有相应的社会保护，而能够对社会施加保护的最强大力量，无疑来自政府，政府关于养老保障、医疗卫生、失业救济、工作保护等社会保障制度建设，无一不是保护人民的社会权利。社会保障制度的建设，就是市场发展与社会保护的双向运动的结果，也是财政的社会治理职能的重要体现。财政通过社会性支出和政府相关活动，可满足人民的养老、医疗、公共卫生、教育等公共需要。

第二，财税体制可推动社会平等。平等是社会主义核心价值观之一，它是现代社会的基本特征，是衡量人类文明进步的重要标准。居民之间平等可分为经济所得平等和社会权利平等两种，它们分别对应着结果公平和机会公平，财税体制对此均有着重要影响。一是财税体制可促进居民之间经济所得的平等。通过个人所得税、消费税、财产税、转移性支出等形式，财政可以有效地改变居民间经济所得的差距。二是财税体制可促进居民之间社会权利的平等。居民的社会权利分散在教育、医疗、养老、就业、居住等公共服务领域，财政可以通过财政支出制度影响居民社会权利的享有程度，进而促进居民之间社会权利平等，其典型表现是财政推动基本公共服务均等化。通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，可有效解决民生问题、化解社会矛盾和促进社会和谐。

三、活力和秩序的动态平衡：财税体制应如何改革

处理好活力和秩序的关系并不意味着每个问题均要同时考虑活力和秩序两面，而是像处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、发展和安全这些重大关系一样，它是指导我们研究和解决问题的原则，是在研究和解决问题时所应持有的系统观念，这也是《决定》在“进一步全面深化改革的原则”部分提出这几对重大关系之所在。就当前我国财税体制改革而言，处理好活力和秩序关系的关键之处在于以下四个方面。

（一）增强财政可持续性，提升财政保障各项事业发展的能力

财政可持续性的定义是政府能保持长期财政收支平衡，并能保障未来财政职能顺利履行。财政可持续性的强弱，关系到财政安全、政府职能履行和国家发展战略目标的实现。从当前财政运行和未来趋势看，增强财政可持续性问题日益迫切：一是持续多年的大规模减税降费政策，降低了政府可用财力水平，2023年全国税收占GDP的比重仅为14.4%；二是我国已步入老龄化社会，并且老龄化程度还在不断上升，人口老龄化将导致来自所得的税基萎缩和财政福利支出增加，2023年全国社会保险基金预算收入中，财政补贴收入就高达24899.26亿元；三是经济增速放缓和发展方式绿色转型带来财政收入下滑；四是随着房地产大规模开发的时代结束，地方政府土地出让收入减少。从历史和世界各国经验看，财政可持续性下降问题如果得不到有效解决，会逐渐转为财政危机并成为国家重大安全问题。

应看到，财政收入下滑会产生一系列连锁反应。首先，长期以来，地方政府财政支出可分为保运转支出和促发展支出两大类，财政收入减少会压缩政府用于发展支出的空间；其次，各级政府财政支出与当地市场运行密切挂钩，政府购买常常是当地一些企业最大的需求来源，当政府需求下降甚至政府欠债时，会极大地影响市场信心；最后，行政管理费支出和一些民生性支出与当地人民生活息息相关，如果解决不好会影响到当地社会稳定，这也是近几年中央政府反复强调守住“三保”（保工资、保运转、保民生）底线的原因。也就是说，财政可持续性是一个影响经济和社会、影响活力和秩序的重要问题，不容小视。

增强财政可持续性不可回避的一个问题是合理宏观税负的确定。应看到，在各种财政收入中，税收收入最具有稳定性、可预测性和可持续性，而基金、收费、土地出让收入等非税收入规范性较差、波动性较大。当前中国财政收入结构最突出的问题是，税收收入占“四本预算”收入比重过低，2023年该比重仅为44.64%。增强财政可持续性的首要措施是增强税收筹集财政收入能力，以及在整体财政收入结构中提高税收占比。笔者认为，通过增加税收来增强财政可持续性的改革方向有五。

其一，发挥好增值税和企业所得税的税收支柱地位。这两大税种分别作用于商品价格和企业利润，是广覆盖、全链条征收的税种，坚持税收中性原则不但会有利于提高资源配置效率，而且减少不合理的税收优惠政策还会增加财政收入。因此，要避免过度强调增值税和企业所得税这两大主体税种的调节效应，应更强调税收中性原则以提高资源配置效率和增强筹集财政收入能力。

其二，优先考虑增值税的筹集财政收入功能。从目前国内外关于增值税研究的文献看，增值税减税对企业的影响机制和效果实际上并无定论。例如，增值税是企业还是消费者承担？增值税转嫁方向和程度如何？增值税减税是否会降低企业成本？增值税减税对企业的影响机制是提高企业投资的边际收益还是增加现金流？即使是增加现金流，在经济下行期，企业现金流增加是优先用于还债还是投资？等等。在减税效果不确定的情况下，应优先考虑增值税筹集财政收入的功能，可以在现行13%标准税率基础上提高几个百分点。欧盟平均增值税标准税率为19.3%,我国与之相比显得比较低。

其三，重新思考个人所得税的定位。笔者认为，个人所得税的功能定位应该是“筹集财政收入为主，精准调节为辅”，它符合世界个人所得税制发展的一般规律。应该在宣传上破除“以个人所得税优惠降低‘中低收入者’负担”的误区，实际上，按人口分组，我国个人所得税纳税人占总人口比重不足10%，而在发达国家和不少发展中国家，个人所得税是广覆盖的税种。只要对个人所得税制度改革保持定力，对综合征收部分不再频繁调整免征额和附加费用扣除，那么个人所得税将是税收增长最快的税种。并且，从促进社会治理看，个人所得税覆盖范围的扩大会推动中国税制体系从“嵌入经济”到“嵌入社会”，建立更紧密的政府与社会联系，从而在政府与社会不断互动中推动社会治理。

其四，抑制地方竞相以财政返还形式进行招商引资的政策。地方税收竞争是近二十年来地方竞争的重要手段，不少地方通过非正式性税收返还来吸引企业，这既极大地降低了地方可用财力水平，也破坏了统一大市场建设，带来了全局效率损失。当然，如果财税激励机制不随之改革，通过硬性的制度规定来抑制地方非正式税收返还，其效果将是不理想的。既然称为“非正式”，那就说明很难通过正式制度予以规范。

其五，研究同新业态相适应的税收制度。数据作为一种新的生产要素，在经济中发挥着越来越大的作用，数字经济的发展对税收制度造成挑战，要研究与数据相关的税制建设和对平台经济征税问题，对此，国内外研究者分别提出数字服务税、平台数据税、数字资产税等开征设想，这有可能成为未来新的税收增长源泉。

（二）财税体制改革要从嵌入经济到嵌入社会，从激发社会生产力到激发社会活力

如前文所述，活力和秩序的关系既反映在经济领域，也反映在社会领域，处理好活力和秩序的关系与处理好经济和社会关系有很大的重合之处。新中国成立以来，现代化建设的主要目标是通过发展经济来增强国力，这使得财税体制主要作用于经济领域，相应的，各项财税制度嵌入经济体制和经济运行之中。例如，税收制度设计是90%以上税收来自企业，税收主要作用于商品和服务价格；公共产品提供主要是由政府决定公共产品提供方向，较少发挥社会组织的作用，实际上，按照公共产品理论，混合公共产品在很大程度上可以由私人部门提供；财政体制设计主要是通过改变地方税收留存形式来调动地方发展经济积极性；财政预算制度设计一直以保运转和保建设为主，预算推动社会主义民主的积极意义尚未充分发挥；等等。

财税体制改革的一个方向是要从嵌入经济到嵌入社会，这样才能使得财税体制发挥影响社会活力和社会秩序的作用。财税体制嵌入社会体现在一系列财税制度要嵌入社会结构和社会运行中，具体改革方向是：在税收制度方面，可加强综合与分类相结合的个人所得税建设、探索适合中国国情的房地产税制度、税收更多反映受益性原则、对社会组织慈善行为予以更多税收优惠等；在财政支出制度方面，可以加强政府与社会合作，鼓励社会组织参与教育、社会福利、文化体育等具有混合公共产品性质的产品或服务提供，改革需要创新公共产品提供机制，甚至需要事业单位改革和基层自治予以推动；在财政体制方面，可通过基于受益性原则确立地方税，促使地方政府更关注居民利益和公共服务需求，以及通过分类转移支付来更精准地反映地区公共服务需求；在预算制度建设方面，要推动预算的民主化和法治化建设，加强人民代表大会为主的社会力量对政府预算的编制、审批、执行和决算的参与和监督，使预算制度成为发扬全过程人民民主的重要渠道；等等。

（三）财税体制改革要顶层设计与试点探索相结合，可行情况下大胆进行试点改革

改革顶层设计与试点探索是我国改革开放以来各项事业发展成功的重要经验之一，在试点中可激发局部活力而又保持全局秩序稳定，它本身就是处理好活力和秩序关系的重要经验。中国式现代化是一项前无古人的事业，各项事业要想协同发展就需要进行一系列体制机制改革。当前改革进入深水区，仅就财税体制改革而言，自党的十八届三中全会以来，关于“健全财政预算体系”“财政事权与支出责任改革”“完善地方税系”“完善转移支付体系”“省以下财政体制改革”等改革重点屡次提出，这一方面反映改革的决心和进展，另一方面也反映这几个关键领域的财税体制机制问题仍未得到系统性解决。可以说，当前财税体制改革的复杂性远超以往，几乎每项改革均有不同方案，每个方案均是利弊交织，而且利与弊需要一段时间才能反映出来。在这种情况下，非常有必要采取广泛试点办法，它可有效降低改革风险，使得决策者可从容比较和选择各项改革方案。

试点的前提条件是改革可以在局部操作，不会产生牵一发而动全身的结果，财税体制中不少改革设想具备试点条件。笔者认为，在财税体制几个关键问题上，完全可以采取试点办法予以探索：在完善地方税系改革方面，可以选择部分市县，按人口、消费和增值税发票等因素来确定政府间税收分享规则；在转移支付体系改革方面，可以将公共服务分为几个大类，如教育、医疗等，根据地区公共服务状况确定适合增加哪一类转移支付，分类转移支付实际上是在一般性转移支付与专项转移支付中寻找一种平衡，可以选择一些地区评估实施分类转移支付的效果；在预算制度建设上，一是可以探索在部分地区实行预算更加透明公开的改革，二是按照《决定》提出的要求，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，实行全口径预算管理。

（四）财税体制改革要在坚持中央统一领导的前提下，充分发挥地方政府的首创精神

中国作为一个举世罕匹的大国，拥有其他国家所不具有的一些基本特征：人口众多，地区特征复杂，地区间发展水平差异大，实行五级政府管理模式，等等。在这种情况下，各项事业的发展均不能离开地方积极性的发挥。在《决定》中，提到“体制机制”问题共43处，或称“构建”，或称“健全”，或称“完善”，或称“深化”，这反映改革范围之广，涉及各个层级政府和各个领域，需要各级政府的积极参与，而地方积极性的发挥本身就是地方具有活力的体现。

调动地方积极性问题需要考虑三点。其一，地方积极性有多个维度。什么是地方积极性呢？查看各省对县级政府的考核文件可知，各省对县级政府的考核指标多达二三十项，这些考核指标一般可归纳为经济发展、民生改善和环境治理三大类，每项指标均可列入上级政府期待地方政府发挥“积极性”的范围。其二，地方积极性发挥需要因地制宜和因时而变。各地区经济社会条件差异大，不同发展阶段对地方治理重点的要求不同，因此，地方积极性的发挥方向和重点也要随之而变。其三，发挥地方积极性是个“度”的艺术，过或不及均不可。例如，我们常说要调动地方政府发展经济积极性，但如果制度设计不当，那么地方政府过度关注经济增长指标会出现一些负面影响，如过度关注局部利益而破坏统一大市场，过度将资源投入到经济领域而忽视民生改善，地方领导追求短期利益而透支未来资源，地方政府换届后为追求新的政绩而频繁更改经济措施，等等。可以说，如何调动地方积极性是一门高难度的政治治理艺术。

财税体制内涵丰富，在坚持中央统一领导的前提下，不少财税体制改革可以允许地方大胆探索。就财政支出体制而言，它涉及一系列领域事权、财政事权和支出责任划分问题，可以允许省级政府根据信息优势、外部性和规模经济等事权划分原则，确定不同领域事权的归属，在此基础上，确定省以下各级政府要承担的财政支出责任。就财政收入体制而言，它涉及一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入的管理和划分，可以由地方政府探索改革方案。预算管理领域是最值得地方探索改革的领域，它是影响地方政府与当地社会关系、推动地方政治进步和公共治理完善、激发地方社会活力的重要领域。我国曾有探索参与式预算的浙江温岭实践，探索预算和财务公开的四川巴中市白庙乡实践，以及安徽、广东等实行的零基预算改革等。应该在制度上鼓励地方领导担当精神，鼓励地方敢破敢立，这不但有助于激发地方生产力和社会活力，也有助于构建合理的地方经济秩序和社会秩序。

四、结论

财政学与公共经济学是有着很大重合度但又存在很大区别的两门学问，作为经济学分支的公共经济学，政府和市场、效率和公平关系是其核心研究主题，而财政作为国家治理的基础和重要支柱，财税体制作为实现国家长治久安的制度保障，财政学需要进一步研究经济和社会、发展和安全、活力和秩序这几对重大关系，并且，研究这些重大关系可大大拓展财政理论创新空间，进而不断完善“国家治理财政论”的理论内涵。这几大关系已上升到社会发展的一些共同本质问题，因此称其为范畴也不为过。本文对活力和秩序这对范畴与财税体制关系进行分析，主要结论如下。

第一，活力和秩序是财税体制要处理好的一对重大关系。处理好活力和秩序关系是《决定》中提出的全面深化改革原则的重要内容，财税体制改革一方面要激发社会生产力和社会活力，另一方面要促进政治秩序、经济秩序和社会秩序更加合理。处理好活力和秩序关系是历次财税体制改革关注的重要潜在主题，它隐含在一系列改革的指导思想中。

第二，财税体制对活力和秩序具有重要影响。财税体制影响活力：对经济活力的影响是可以通过发挥财政的资源配置职能而提升社会生产力水平，对社会活力的影响是它通过创新公共产品和公共服务提供机制激发社会参与公共治理的热情，通过预算制度的建设可以推动全过程人民民主。财税体制影响秩序：对经济秩序的影响是它可促进我国基本经济制度的完善，对政治秩序的影响是它会推动社会主义民主和法治建设，并有助于中央与地方关系实现“集分平衡”，对社会秩序的影响表现为它可推动社会保护和社会平等。

第三，财税体制改革可从四个方向处理好活力和秩序的关系。一是增强财政可持续性，提升财政保障各项事业发展的能力；二是财税体制改革要从嵌入经济到嵌入社会，从激发社会生产力到激发社会活力；三是财税体制改革要顶层设计与试点探索相结合，可行情况下大胆进行试点改革；四是财税体制改革要在坚持中央统一领导的前提下，充分发挥地方政府的首创精神，在全局有序中激发地方经济和社会活力。

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