作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员，本文刊于2023年3月3日人大财税研究所。

自秦始皇统一六国后，中国在央地关系安排上整体实行郡县制架构，这种架构对保持国家的大一统发挥了巨大作用，也发挥出很好的治理效能。但是它先天存在着一些严重弊端。为此，自秦之后，关于郡县制改革的思考就常常流露在历代文人的笔端。明末清初天下巨变之时，汉族知识分子的沉痛无以复加，鼎革不但意味着改朝换代，而且是异族入主华夏，剃发易服暗示着中华文化根基有动摇的危险。同时，短暂的换代期也出现了历史上难得一见的思想钳制放松时期，学者们可以畅所欲言。顾炎武等在家国剧变之际，开始深入思考中国郡县制度的利弊和未来改革方向。其情、其思、其悟，正如鲁迅《墓碣文》所说的“抉心自食，欲知本味”，这为历史留下了宝贵的思考结晶：“寓封建之意于郡县之中”。这是一个具有历史穿透力的央地关系解决方案，顾炎武十分自信地说，要是后世帝王想“厚民生，强国势”，一定会采纳他的建议的。然而，在当时情景下，仍如鲁迅所说，“创痛酷烈，本味何能知？”“寓封建于郡县”的“本味”，需要随着经济社会条件的变化而丰富和调整，顾炎武思想需籍当代社会科学知识予以阐发。

郡县论一

“郡县论一”提出改革央地关系的总体设想：“寓封建之意于郡县之中”。论中指出郡县制先天存在的三大问题：过度集权、过多监察、地方领导执政目标唯上不唯下。这些问题会导致地方治理的低效。

知封建之所以变而为郡县，则知郡县之敝而将复变。然则将复变而为封建乎？曰，不能，有圣人起，寓封建之意于郡县之中，而天下治矣。盖自汉以下之人，莫不谓秦以孤立[2]而亡。不知秦之亡，不封建亡，封建亦亡；而封建之废，固自周衰之日[3]而不自于秦也。封建之废，非一日之故也，虽圣人起，亦将变而为郡县。方今郡县之敝已极，而无圣人出焉，尚一一仍其故事，此民生之所以日贫，中国之所以日弱而益趋于乱也。何则？封建之失，其专在下[4]；郡县之失，其专在上[5]。古之圣人，以公心待天下之人，胙[6]之土而分之国；今之君人者[7]，尽四海之内为我郡县犹不足也，人人而疑之，事事而制之，科条文簿[8]日多于一日，而又设之监司[9]，设之督抚[10]，以为如此，守令[11]不得以残害其民矣。不知有司[12]之官，凛凛焉救过之不给，以得代为幸，而无肯为其民兴一日之利者，民乌[13]得而不穷，国乌得而不弱？率[14]此不变，虽千百年，而吾知其与乱同事，日甚一日者矣。然则尊令长之秩[15]，而予之以生财治人之权，罢监司之任，设世官[16]之奖，行辟属[17]之法，所谓寓封建之意于郡县之中，而二千年以来之敝可以复振。后之君苟欲厚民生，强国势，则必用吾言矣。

郡县论二

“郡县论二”设计改革方案：提高县行政品级，县令无任期限制，县级行政自主，上级政府行使监察权，根据县级治理效果决定县级官员升迁或免职，县以上政府机构大幅度消减。该方案在县以上保留郡县制特点，在县以下体现自治特点，可以说是“寓分权于集权”式的方案

其说曰：改知县为五品官，正其名曰县令。任是职者，必用千里以内习其风土[18]之人。其初曰试令，三年，称职，为真；又三年，称职，封父母；又三年，称职，玺书[19]劳问；又三年，称职，进阶[20]益禄，任之终身。其老疾乞休者，举子若弟代；不举子若弟，举他人者听；既代去，处其县为祭酒[21]，禄之终身。所举之人复为试令。三年称职为真，如上法。每三四县若五六县为郡，郡设一太守，太守三年一代。诏遣御史巡方[22]，一年一代。其督抚司道悉罢。令以下设一丞[23]，吏部[24]选授。丞任九年以上得补令。丞以下曰簿[25]、曰尉[26]、曰博士[27]、曰驿丞[28]、曰司仓[29]、曰游徼[30]、曰啬夫[31]之属，备设之，毋裁。其人听令自择，报名于吏部；簿以下得用本邑人为之。令有得罪于民者，小则流[32]，大则杀；其称职者，既家于县，则除其本籍。夫使天下之为县令者，不得迁又不得归，其身与县终，而子孙世世处焉。不职者流，贪以败官者杀。夫居则为县宰，去则为流人，赏则为世官，罚则为斩绞，岂有不勉而为良吏者哉！

郡县论三

“郡县论三”指出，县级自治后，上级政府就毋须对县级行政进行过多监察，只需考察县级整体治理效果即可（注：当代政治可以轻易解决这个问题，由当地人大由选票决定主政官员的去留）。就像是养马，只需观察马养的好坏，而不须对养马细节进行监督，这样会大幅度削减监察队伍。

何谓称职？曰：土地辟，田野治，树木蕃[33]，沟洫修，城郭固，仓廪实，学校兴，盗贼屏，戎器完，而其大者则人民乐业而已。夫养民者，如人家之畜五牸[34]然：司马牛者一人，司刍豆[35]者复一人，又使纪纲之仆[36]监之，升斗之计必闻之于其主人，而马牛之瘠也日甚。吾则不然。择一圉人[37]之勤干者，委之以马牛，给之以牧地，使其所出常浮[38]于所养，而视其肥息[39]者赏之，否则挞之。然则其为主人者，必乌氏[40]也，必桥[41]姚也。故天下之患，一圉人之足办，而为是纷纷者也。不信其圉人，而用其监仆，甚者并监仆又不信焉，而主人之耳目乱矣。于是爱马牛之心，常不胜其吝刍粟之计，而畜产耗矣。故马以一圉人而肥，民以一令而乐。

郡县论四

“郡县论四”指出，改革会促使县政府的执政以提高当地居民满意度为标准，并且由于县级单位较小，不用担心县的权力过大影响到政治稳定。

或曰：无监司，令不已重乎？子弟代，无乃专乎？千里以内之人，不私其亲故[42]乎？夫吏职之所以多为亲故挠[43]者，以其远也。使并处一城之内，则虽欲挠之而有不可者。自汉以来，守乡郡者多矣。曲阜之令鲜以贪酷败者，非孔氏之子[44]独贤，其势然也。若以子弟得代而虑其专，蕞尔[45]之县，其能称兵以叛乎？上有太守，不能举旁县之兵以讨之乎？太守欲反，其五六县者肯舍其可传子弟之官而从乱乎？不见播州[46]之杨传八百年，而以叛受戮乎？若曰：无监司不可为治，南畿十四府四州何以自达于六部乎？且今之州县，官无定守，民无定奉，是以常有盗贼戎[47]翟之祸，至一州则一州破，至一县则一县残，不此之图，而虑令长之擅，此之谓不知类[48]也。

郡县论五

“郡县论五”指出，扩大县级自主权会激发县级官员守护家园的责任感，这看似增强了当地官员的私心，但也正是这私心会达到天下大治的效果。

天下之人各怀[49]其家，各私[50]其子，其常情[51]也。为天子为百姓之心，必不如其自为，此在三代以上已然矣。圣人者因而用之，用天下之私，以成一人之公而天下治。夫使县令得私其百里之地，则县之人民皆其子姓[52]，县之土地皆其田畴[53]，县之城郭[54]皆其藩垣[55]，县之仓廪[56]皆其囷窌[57]。为子姓，则必爱之而勿伤；为田畴，则必治之而勿弃；为藩垣囷窌，则必缮[58]之而勿损。自令言之，私也，自天子言之，所求乎治天下者，如是焉止矣。一旦有不虞之变[59]，必不如刘渊、石勒、王仙芝、黄巢之辈，横行千里，如入无人之境也。于是有效死[60]勿去之守，于是有合从缔交[61]之拒，非为天子也，为其私也。为其私，所以为天子也。故天下之私，天子之公也。公则说，信则人任焉。此三代之治可以庶几[62]，而况乎汉、唐之盛，不难致也。

郡县论六

“郡县论六”指出，“寓封建于郡县”的方案会大大降低行政运转成本，并且激发县级政府发展经济的积极性。

今天下之患，莫大乎贫。用吾之说，则五年而小康[63]，十年而大富。且以马言之：天下驿递[64]往来，以及州县上计京师，白事司府，迎候上官，递送文书[65]，及庶人在官所用之马，一岁无虑百万匹，其行无虑万万里。今则十减六七，而西北之马赢不可胜用矣。以文册言之：一事必报数衙门，往复驳勘[66]必数次，以及迎候[67]、生辰、拜贺之用，其纸料之费率[68]诸民者，岁不下巨万。今则十减七八，而东南之竹箭不可胜用矣。他物之称是者，不可悉数。且使为令者得以省耕敛，教树畜[69]，而田功[70]之获，果蓏[71]之收，六畜[72]之孳[73]，材木之茂，五年之中必当倍益。从是而山泽[74]之利亦可开也。夫采矿之役，自元以前，岁以为常，先朝所以闭之而不发者，以其召乱也。譬之有窖金焉，发于五达之衢，则市人聚而争之；发于堂室之内，则唯主人有之，门外者不得而争也。今有矿焉，天子开之，是发金于五达之衢[75]也；县令开之，是发金于堂室[76]之内也。利尽山泽而不取诸民，故曰此富国之筴[77]也。

郡县论七

“郡县论七”指出，改革可以考虑扩大县级财政自主权，不要使得县财政出现困难。如果县财政收入不足支出需要，可以通过转移支付予以解决。

法之敝也，莫甚乎以东州之饷，而给西边之兵，以南郡之粮，而济北方之驿。今则一切归于其县，量其冲僻[78]，衡其繁简，使一县之用，常宽然有余。又留一县之官之禄，亦必使之溢于常数，而其余者然后定为解京之类。其先必则壤定赋[79]，取田之上中下，列为三等或五等，其所入悉委县令收之。其解京曰贡、曰赋：其非时之办，则于额赋[80]支销，若尽一县之入用之而犹不足，然后以他县之赋益之，名为协济。此则天子之财，不可以为常额。然而行此十年，必无尽一县之入用之而犹不足者也。

郡县论八

“郡县论八”指出，郡县制下流官制度设计，容易产生官吏分途、“官无封建而吏有封建”的局面，“寓封建于郡县”改革将使得这个局面不复存在。

善乎叶正则[81]之言曰：「今天下官无封建而吏有封建。」州县之敝，吏胥[82]窟穴[83]其中，父以是传之子，兄以是传之弟。而其尤桀黠[84]者，则进而为院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也。使官皆千里以内之人，习其民事，而又终其身任之，则上下辨而民志定矣，文法除而吏事简矣。官之力足以御吏而有余，吏无所以把持其官而自循其法。昔人所谓养百万虎狼于民间者，将一旦而尽去，治天下之愉快，孰过于此！

郡县论九

“郡县论九”指出，“寓封建于郡县”的方案会激发读书人报效乡梓的责任感，读书人不再眼光一味盯着向上爬，官本位意识也随之大大降低，最终达到人尽其材，材尽其用效果。

取士之制，其荐之也，略用古人乡举里选[ 85]之意；其试之也，略用唐人身言书判[86]之法。县举贤能之士，间岁[87]一人试于部。上者为郎，无定员，郎之高第[88]，得出而补令；次者为丞，于其近郡用之；又次者归其本县，署为簿尉之属。而学校之设，听令与其邑之士自聘之，谓之师不谓之官，不隶名于吏部。而在京，则公卿以上仿汉人三府[89]辟召之法，参而用之。夫天下之士，有道德而不愿仕者，则为人师；有学术才能而思自见于世者，其县令得而举之，三府得而辟之，其亦可以无失士矣。或曰：间岁一人，功名之路无乃狭乎？化天下之士使之不竞于功名，王治之大者也。且颜渊不仕，闵子辞官，漆雕未能，曾皙异撰，亦何必于功名哉！

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