作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员，本文刊于2023年3月24日人大财税研究所。

一、政府间事权分配现状与问题

（一）政府间支出责任划分

1994年分税制改革确定的中央与地方总体支出责任划分是，中央政府主要承担国防费、武警经费、中央级行政管理费等，地方政府主要承担地方行政管理费、公检法支出、地方文化教育卫生支出、支农支出等。分税制运行以来，总体上地方财政支出责任在上升，1994年地方财政支出占全国财政支出的比重为69.7%，2018年达到85.2%。

下面我们分析央地间财政支出分担和结构情况，从中可以观察到央地间财政支出责任划分情况，以及财政支出的主要投向领域见表1。

表1 2007年和2018年中央和地方各类财政支出（%）

来源：中经网

第一，财政支出责任分担情况。从中看出，在外交和国防两类支出上，中央财政承担了几乎所有的支出责任。在科学技术、金融监管和粮油物资储备三个类别上，中央财政承担了接近一半的支出责任。但在其他领域，中央承担的支出责任比重都较低。绝大部分支出责任落在地方政府，不少支出项目地方支出占比超过90%。并且，与2007年比较，地方政府支出责任在增加，增加比较明显的为一般公共服务、交通运输、科学技术、文化体育与传媒等支出。

第二，财政支出结构。在地方财政支出结构中，占比超过10%有教育、社会保障和就业、城乡社区事务、农林水事务。在中央财政支出结构中，最主要的是国防支出，其次是科学技术、公共安全、教育等支出。

总体来看，财政一般公共预算支出中，中央政府与地方政府支出的相对比是14.8:85.2，这反映出大量公共事务是由地方政府承担的，中央政府仅在外交、国防、金融监管支出、粮油物资储备事务四个领域支出明显高于地方政府。

图1 省以下的财政支出占比（%）

资料来源：资讯速递，《1994年-2017年一般公共预算支出级次情况》，《地方财政研究》，2019年第7期。

地方政府整体承担的财政支出责任上升，势必影响到省以下各级政府的财政支出责任承担比例的变动。图1刻画了省、地级市、县三级政府财政支出占比状况，从中看到，县级支出占比在2000年后迅速上升，省级和市级占比在下降。这可能反映了从中央到省、省到市、市到县的层层向下转嫁财政压力的行为，县级政府无从转嫁，只能承担大部分财政支出责任，由此引发了广泛关注的县乡财政困难问题。

（二）事权分配存在的问题

在2016年国务院颁发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，列举现行的中央与地方财政事权分配存在的问题，主要表现在：

第一，政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；

第二，中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；

第三，不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；

第四，省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；

第五，有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。

在这些问题中，比较严重的是第二个方面问题。应该由中央负责的事务交给了地方处理，如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治等；属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任，如从区域性重大基础设施建设到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当的资金补助。按照财政分权理论，地方政府活动要与其受益范围相对应，如果地方政府活动会使得其他地方受益或受损，那么这项活动就具有了外部性，具有外部性的活动应由上级政府负责，否则很容易对地方政府行为产生扭曲。例如跨流域江河治理责任由地方承担，违背了成本与收益对等原则，也就很难激励地方政府不打折扣地完成目标。

事权分配不合理对建设统一市场产生不利影响。转变经济增长方式需要进行一系列结构调整和结构优化，这属于全国层面的问题，需要在一个统一市场中进行调整。但是，从整体经济角度看的合理选择，对地方来说却未见得是最优。地方政府可以利用所拥有的事权干预辖区内资源配置，这会导致全局资源配置低效。

以食品、药品这样全国销售的商品为例，其管理标准应在各市场是统一的，管理权限应归为中央政府所有，下放到地方政府就可能诱使其利用权力促使辖区内不合标准的企业发展，以此实现税收增长和就业扩大目标。再如饱受非议的司法地方化问题，地方政府干预司法执行的现象比较突出，法院独立审判的能力受到地方制约。还有工业土地协议价格的高低、税收执法的松紧、银行资金的贷款方向等问题，地方政府均有较大的控制权。各地方政府执法尺度不一，自然会影响各地方经济结构，从而导致整体经济结构调整步伐难以统一，中央政府调整经济结构的意图在地方政府屡屡受到抵制。

但是，本书认为，中国政府间事权分配存在的问题，远不止以上五点那么简单。事权分配意味着确定各级政府职责范围，而政府的职责范围与政府间行政架构有关，或者说，与如何定位中央与地方关系有关。在现有体制下，上级政府与下级政府会存在偏好错位与信息不对称两个根本性问题，它会深刻地影响中央与地方政府行为。

二、问题根源及对政府行为的影响

（一）两个根本性问题：官员偏好与信息传递

事权分配问题存在的深层次根源，与我国历史悠久的郡县制传统有着密切关系。第二章指出，郡县制的核心构成是官员选用、考核与监察机制，通过这三个机制来推动政府机构的运转与政府职能的行使。在官员的任免主要取决于上级政府的情况下，上级政府与下级政府会存在偏好错位与信息不对称两个根本性问题。

一是官员偏好错位。由于地方官员的权力来自上级，那么他的执政目标首先是满足上级的偏好，而不是当地居民的偏好。上级既可能是整体上级政府，也可能是决定他职位任免的部分人或部分利益群体。上级的偏好与下级的偏好有时一致，有时不一致。当存在不一致的时候，地方政府官员的偏好就出现错位现象，由此影响地方官员的执政方向。

二是信息不对称。我国幅员辽阔，政府层级多，这样基层政府信息复杂性强，与上级政府之间信息传递链条长，上下级政府间存在较强的信息不对称。

官员偏好错位与信息不对称，会深刻地影响上下级政府的行为见图2。

图2 事权分配问题存在的根源

（二）下级政府行为

第一，偏向“显示性公共产品”的提供

什么是“显示性公共产品”？就是那种容易被观察到、且在政绩评价中占有较大比重的公共产品。下级政府需要满足当地居民和企业对公共产品的需求，交通设施、城市治理、教育、医疗、社会保障等都是这样的公共产品。但是，不同公共产品对财政资金投入的反应效果是不一样的：有的立竿见影，例如交通和城市改造；有的会有很长的时滞，例如教育水平的提高。地方政府官员因为任期有限和财政资金约束，倾向将资金投入到“显示性公共产品”上。

第二，事权推卸

转型期的社会，需要地方政府参与更多的地方事务治理，那就是说，需要地方政府拥有更多的事权。但是有的地方事务治理，要么治理效果时滞很长，很难在短期内显现出政绩，例如教育；要么治理效果外部性强，很难甄别出某个地区政府治理效果来，例如大气治理。地方政府不愿意投入更多的资金和精力从事这样的地方事务治理，也就容易推卸这样的事权。

小说《财政局长》对地方官员的心理有一段生动的描绘。

“（新区开发计划）是石书记急于上马的山川县有史以来投资最大的新区建设工程。这是个耗钱的工程，会把县财政钱袋子抽空不说，还会压上沉重的巨大债山。这巨大的风险或包袱，难道是书记不清楚？他清楚的很。石书记清楚的很，为什么还要非干不行？因为石书记要出政绩，要出看得见、摸得着的出彩工程。因为石书记同所有县委书记一样，出政绩才能晋升。……在贫困县当个有政绩的县委书记，要说最大的出彩是让老百姓脱贫，而搞脱贫，那得豁出老命实干，那路漫漫而道艰难，是不易短期见大成效的苦差事，只有短期出亮点、显彩头，才是出政绩的最佳方式。因而，县新区建设改造，是石书记看好的政绩出彩的最好项目。”

石书记不愿干让百姓脱贫的工作，却愿意干让县财政背上巨大债务的新区开发工作，不是他道德有问题，也不是他的政绩观有问题，而是制度使然。制度如此设计，无论开展什么的干部思想教育活动，也难以改变这一现象。

（三）上级政府行为

对上级政府来说，为了促使下级政府更好地履行提供公共服务的职能，会纠正下级政府偏向显示性公共事务与事权推卸行为，并采取三点反制措施。

第一，多指标考核

政府不像企业那么容易考核成绩，对企业来说，利润是反映经营业绩的最真实指标，一般来讲，经理人的能力高低可能通过企业利润率观察出来。但是对政府来说，政府承担的职能比较多，单一的指标难以观察出地方官员的执政业绩，为此，上级政府就会设置很多指标来观察地方政府官员执政能力和执政业绩。现实中，考核指标大致归为经济发展、社会发展和社会评价三大类，每个大类又分为若干指标，各个明细指标加总起来，往往达30种之多。

然而，多指标考核存在三个根本性矛盾。一是长期指标与短期指标的矛盾，政绩显现时间有长有短，像经济增长、投资之类指标，当期就可观察出来，而像教育改善之类指标，需要更长时间的观察才能得出结论；二是显性指标与隐性指标的矛盾，政绩呈现有显有隐，像市政建设之类指标是显性的，而像促进社会参与公共治理的效果是隐性的；三是考核指标与非考核指标的矛盾，官员对考核关注的指标会有更多的投入，而会忽视非考核指标的投入，就是说，考核会提高技术效率，却以降低配置效率为代价（乔宝云，2017）。

随着经济社会发展，考核目标会从经济转向社会、转向公共治理，指标就由显性和短期转向隐性和长期，多目标考核的真实效果会逐渐降低。

现实中，上级部门为准确考核出下级部门的真实政绩，在政绩考核指标设计上可以说是煞费苦心。既有像投资增长率这样硬性指标，也有像社会评价这样软性指标；既有惩罚性指标，也有激励性指标；既有统一性指标，也有特殊性指标；既有一票否决这样的杀手锏，也这样达标后增加财政拨款的“胡萝卜”。这些指标往往让下级政府和部门叫苦不迭，所谓“千条线一根针”，上级检查是线，下级是针，下级为应付检查与考核就要耗费大量精力，也催生了挖空心思数据造假、大量填表做“表面功夫”的现象

第二，垂直管理（条条管理）

我国地方政府具有较强的调动辖区内资源的能力，为实现政府执政目标，地方政府不但可以调动各行政部门力量，还可以调动国有企业、地方商业银行等力量，这会降低上级政府对下级政府的控制，其后果要么是削弱上级政府的权威，要么是上级政府难以纠正地方政府执政中的一些扭曲行为。为加强控制，上级政府会将更多的部门实行垂直管理，让这些部门业务脱离同级政府的行政管理框架。用通俗的话讲，就是“条条”管理增加，“块块”管理减少。

这仿佛是历史的回响。在中国古代，不少朝代为了加强对地方控制，采用了条条管理形式，尤其是宋朝以后，这种趋向更加明显。而历史经验也告诉我们，条条管理增加，不可避免会让政府行政效率下降和治理能力下降。

第三，监察力量的增强

由于地方政府偏好错位，由于政府间存在很强的信息不对称，上级政府要时时刻刻监察下级政府，对下级政府偏离上级政府设定目标的行为进行纠正，这不可避免的造成监察机构的增加、监察队伍的膨胀、监察行为的增多。

“一票否决制” 最能反映上级政府监察对地方政府的震慑作用。“一票否决制”本是我国上世纪八十年代在计划生育领域采用的，目的是提醒地方政府对此项工作的重视。之后“一票否决制”被广泛运用于社会治安综合治理，向信访控制、招商引资境保护、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉等各个领域扩展。“一票否决”虽然会迅速将下级政府的行为导向上级政府的目标，但是过度依赖这个手段使得下级政府疲于应付，反而引发更多的问题。《县委书记的主政谋略》一书说出了县委书记们的心声：

“一票否决制”迫使基层政权把主要精力放到应付上级检查考核上，在本末倒置、制度异化的道路上越走越远；它催生着形式主义、弄虚作假等官场恶习，损毁着基层政权公信力；它加剧了政府职能部门的权力膨胀，助长行业不正之风；它违反功过分明的常规，虽然能够一定程度地强化基层干部责任感，却因“一丑遮百俊”而消磨了很多人的工作积极性；它诱使基层采取“死看死守”甚至暴力“截访”等办法维持表面稳定，引发出一个个恶性事件；它强化着“人治”和“官权”，阻碍了民主法治进程。

近年来各地出现的大拆大建，除了土地财政的诱因以外，同样是上级指标考核导向压出来的。随便上网一搜，就会发现全国很多省或市制定了城乡建设“三年大变样”或“三年大会战”的方案，它暗示着地方政府要在短期呈现出显性的政绩来。

三、事权分配改革的原则

事权分配是关系到政府行政效率和政治结构稳定的大问题，世界不少发达国家或在《宪法》上，或通过中央立法，来明确各级政府的职责。其核心为两点。一是分权，财政事权分散在各级政府行使，有条件地话尽可能放在低层级政府行使。Hayek（1945）认为，信息是决定政府权力是否下放的关键因素，地方政府比中央政府更靠近当地社会和市场，中央政府必须给予地方政府更大的自主权才能激发地方政府的积极性。二是制衡，中央政府必须能够制约地方政府的财政行为。因此，事权分配的大方向是在分权基础上的制衡，这样从经济角度看，有利于激发地方积极性、保护统一市场和促进地区间公平，从政治角度看有利于政治稳定和国家能力建设。

（一）效率原则：活力问题

在财政分权理论中，一般是从如何提高公共产品提供效率角度考虑最优财政分权问题，针对政府间事权划分，一般认为应坚持以下几个原则可提高效率（楼继伟，2013；郭庆旺、吕冰洋，2014）。

一是信息优势原则。提供公共产品需要了解当地信息，如居民偏好、提供成本、监督方式等，信息复杂性越高的公共产品，越应该由地方政府去提供。不同地区异质性的大小，也会直接影响公共产品的信息复杂性。如果地区差异大，公共产品就适合由地方政府去提供。

二是外部性原则。公共产品一般都具有正外部性，但每项公共产品外部性辐射的地域范围存在差异。很多公共产品外部性辐射范围会跨越较大地域，如果这一公共产品交由地方政府负责支出，公共产品的提供量将会低于对全社会来说的最优水平。从这个角度看，外部性辐射地域范围越大的公共产品，交由更高层级的政府提供更为有效率。

三是规模经济原则。公共产品的提供需要考虑提供成本的大小。很多公共产品的生产具有明显的规模经济属性，即生产量越大时，单位成本会越低。对于外交、国防这样的事项，由整个国家去提供具有明显的规模经济优势，因此适合由中央政府提供。

四是激励相容原则。激励相容机制是要使得参与者即使按照自己的利益去行动，也能实现整体利益最大化。例如，根据Tiebout（1956）“用脚投票”理论，由地方政府负责提供公共产品会鼓励地方政府间相互竞争，从而激励地方政府更有动机提供符合本地区居民偏好的公共产品，因此会提高公共产品提供效率。

根据以上四点效率原则，政府间事权分配可如图3所示。

图3 公共产品事权分配的效率原则

引自：郭庆旺、吕冰洋等著：《中国分税制：问题与改革》，中国人民大学出版社，2014年。

（二）制衡原则：秩序问题

根据本书第十章建立的政府间行政框架，我国地方政府由省和县两级构成。省县两级政府的区别在于：县级政府更接近当地市场和基层社会，省级政府则逊之；县级政府权力更多受当地居民制约，省级政府权力更多受中央制约；省级规模较大，县级规模较小，省级政府的政治和经济动员能力远大于县级。在这样的框架下，需要制衡的主要是省级政府，为此，事权分配应体现哑铃分权原则和三权分离原则。

第一，哑铃分权原则

事权分配要向中央政府和县级政府两头集中，中央财政主要承担与宏观调控、维护统一市场、公平收入分配有关的职能，县级财政主要承担县域内公共服务、市场监管、社会管理等职能，省级政府主要行使监察职能和协调区域发展职能。其好处是有利于县级政府自主决策，激发县级政府的积极性和活力。同时，调整省级政府权力，强化中央政府权力，有利于加强中央政府对省级政府的控制力，从而有利于政治经济秩序稳定，有利于中央政府充分发挥其全局性职能。

当代财政分权理论过度强调财政分权所具有的经济效率，实际上，分权一方面可激发地方政府积极性，另一方面却可能破坏整体稳定，带来社会秩序的混乱，阿西莫格鲁和罗宾逊（2015）分别以东非索马里为正反两例说明这一点。东非的政治权力长期以来是多元化的，社会被分成了几个深深敌对的族群，一个族群的权力只受制于另一个族群的枪炮武器。这种权力分配不会带来包容性制度，而只会带来混乱，结果就是索马里国家缺乏任何类型的政治集权和国家集权，没有一点能力推行哪怕是最低的法律秩序来支持经济活动、贸易甚至是人民的基本安全。

第二，三权分离原则：省权以监督权为主

在1994年分税制改革时，确定的政府间事权改革原则是“事权与财权相匹配”，后来发现地方政府可拥有事权而不必拥有财权（如征税权），地方财力缺口可以通过自上而下的转移支付来解决，于是之后的更多提法是“事权与财力相匹配”。在2003年中央十八届三中全会《决定》中，又进一步提出“事权与支出责任相适应”。不少人在头一次听到这种提法感到迷惑，那么，事权与支出责任有什么区别、两者关系是什么？

实际上，事权包括决策权、执行权、监督权三部分，决策权是关于做出公共事务决策的权力，执行权是关于财政支出的权力，也可说是财政支出责任，监督权是关于监督财政资金管理的权力。监督权属于上级政府，不存在分配问题。决策权归属于哪一级政府要依公共事务的外部性来确定，属于全国性公共事务应由中央政府来决策，属于地方性公共事务应由地方政府来决策。如果属于跨区域的公共事务应由中央政府来决策，如跨区域的河流治理就属此类。地方政府拥有决策权时就应承担相应的财政支出责任，其资金来源自税收、转移支付、收费、债务等。中央政府拥有决策权时可以根据实际情况落实支出责任，如中央政府承担支出责任有效时应由中央政府来承担，地方政府承担支出责任有效时应由地方政府来承担。中央政府、省级政府与县级政府事权分配框架见表2。

表2 中央政府、省级政府与县级政府事权分配框架

(三）事权分配的框架设计

按照“寓分权于集权”的思路，表3探讨性地列出政府间事权分配的框架。政府间事权形式是复杂的，往往涉及到很多技术细节，表3不可能涵盖现实中所有情况。同时，事权是政府提供公共产品和服务的边界，该边界会随地区和时间的不同而不同。因此，具体事权的分配可以因时因地进行调整。

表3 政府间事权分配的框架

注：社会保障事权分配中，养老保障的信息相对透明，可以由中央负责养老保障资金支出，而失业救济的信息复杂性强，应由县级政府负责资金支出。

同时，国务院应尽早出台《政府间财政事权分配条例》，按照分权基础上制衡原则，详细说明各级政府决策权、支出权和监督权的归属，以此稳定各级政府的预期，避免随机调整事权，减少上下级讨价还价成本。

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