作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员，本文转自10月17日人大财税研究所。

财政是国家治理的基础和重要支柱。本文提出需要推动有为政府与有效市场、有序社会的结合，推动中央政府积极性与地方政府积极性的结合，推动中央积极性与地方积极性的结合，以构建“现代财政制度”，助力建成社会主义现代化强国。

中国式现代化是一个波澜壮阔、改天换地的伟大历史进程。从“四个现代化”到“三步走”，再到“两个一百年目标”，中国式现代化进程适应历史条件变化，持续向前推进。财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，其各项制度内嵌于治国理政各领域，立足各个时期的主题和使命，持续向全面建成社会主义现代化强国的总目标迈进。

回望新中国成立75年来财政发展的历程，从计划经济时代的“生产建设财政”，到市场经济建设和完善时期的“公共财政”，再到高质量发展阶段构建“现代财政制度”，我国财政随着中国式现代化进程不断进行改革，推动了有为政府与有效市场、有序社会的结合，推动了中央政府积极性与地方政府积极性的结合，为每个时期经济社会发展提供了重要动力。

推动有为政府和有效市场结合

政府与市场的关系是经济发展的重要问题，这一关系决定着政府行为的边界、尺度和作用效果。财政制度是国家对财政资源进行分配、利用和监管的结构与框架，合理与否对政府与市场关系会产生根本影响。中国经济发展历经改革开放前的计划经济、上个世纪八十年代的有计划商品经济、上个世纪九十年代建立的社会主义市场经济、二十世纪后完善的社会主义市场经济四个时期。计划经济时代以国有经济为主，市场的职能几乎缺失。财政对政府和市场关系的影响是从改革开放才开始的，它的作用体现在市场培育和市场增进上。

一是财政发挥市场培育作用。改革开放后我国之所以实现很长时间的经济高速增长，有两方面重要原因：一方面，调动各行为主体的积极性，包括调动各地方政府、企业、居民等行为主体的积极性；另一方面，充分发挥各地区的禀赋优势，我国各地区资源和要素禀赋差异很大，发挥好各地区禀赋比较优势有助于推动各地区经济增长。无论是发挥人和组织的积极性，还是发挥地区的禀赋优势，前提是每个地区要能够形成市场。改革开放伊始，各地区经济中市场成分非常少，如果任由市场自由发育，那么市场可能迟迟建立不起来。为此，各地方政府充分发挥财税体制的杠杆作用，通过税收优惠、财政补贴、财政投资等多种形式，结合本地条件培育地区市场。进入二十世纪后的很长一段时间里，各地区在创造地区市场上展开激烈的竞争，使得地区市场从无到有、从有到优，如寿光蔬菜基地、义乌小商品市场、常州新能源产业以及各地区其他产业集群等，这样的例子不胜枚举。

二是财政发挥市场增进作用。内生经济增长理论强调政府支出的作用，政府支出可能通过生产性服务、解决市场拥挤、保护产权而提高私人投资的边际回报率。改革开放初期，财政支出贯彻执行“以经济建设为中心”的基本路线，高比重的经济性支出在推动社会生产力发展方面起到了重要的基础和支持作用。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，财政支出成为财政政策的核心手段和工具，在推动经济增长、扩大内需方面发挥着显著的作用。随着中国特色社会主义进入新时代，财政支出在资源配置上更加科学有效，支持经济实现高质量发展，推动实现共同富裕。举例来说，我国交通基础设施和能源基础设施建设有效地降低了企业交易成本和要素供给成本，极大地促进了市场交易分工网络的发展。

推动有为政府和有序社会的结合

社会发展包含多个维度，包括收入分配的优化、生态环境的改善、人民生活品质的提高、人的能力和交往范围的拓展、社会结构的改善等，最终表现为人的自由全面发展。从政府角度看，推动社会发展主要体现在社会保护和社会平等上，而政府行为大部分要通过财政体现出来。

一是财政推动社会保护。从人类历史进程看，市场经济发展是一把“双刃剑”，它一方面提高了资源配置效率，促进经济增长，另一方面对原有的社会秩序造成严重冲击。市场经济发展分为两步，即商品自由流动和生产要素自由流动，这在提高经济效率的同时，打破了原有社会秩序：要增加劳动力的流动性就需要增加工资的弹性，失业现象不可避免；要增加土地的流动性就需要驱使人们离开世代居住的家园，到城市里寻找工作；要增加资本的流动性，就要通过货币供给的涨落来改变收益预期，改变经济组织的结构。同时，经济增长和技术变革通常伴随着经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”过程，这在经济领域体现为新技术替代旧技术、新产业替代旧产业，必然同时产生受益者和受损者，传导到社会领域就会破坏已有的社会结构。在这一市场经济发展过程中，有很多对社会秩序造成冲击的现象，如农民工进城、国有企业职工下岗、平台经济对线下经济的冲击等。因此，在市场经济发展的同时，要有相应的社会保护，而能够对社会施加保护的最强大力量无疑来自政府：我国政府在养老保障、医疗卫生、失业救济、工作保护等方面的社会保障制度建设，均致力于保护人民的社会权利。社会保障制度的建设是市场发展与社会保护的双向运动中的重要环节，也是财政社会治理职能的重要体现。从中华人民共和国成立后建立的农村五保供养、储备粮救济等社会保障制度，到改革开放时期对现代社会保障制度的积极探索，再到新时期世界上最大规模的社会保障体系的建立健全，我国基于时代条件的变化和保障民生福祉的目标变化，不断扩大社会保障对象范围和项目，形成了以社会保险为主体，包含社会救助、社会福利和社会优抚制度在内的功能完备的体系结构，建成了具有鲜明中国特色、世界上规模最大、功能完备的社会保障体系。为此，2016年国际社会保障协会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。

二是财政推动社会平等。平等是社会主义核心价值观之一，是现代社会的基本特征，是衡量人类文明进步的重要标准，也是人类向往的理想价值。我国财政在推动社会平等方面发挥出巨大作用。一方面，财政促进居民之间经济所得的平等。这种促进手段分为直接促进和间接促进两种，直接促进是通过优化个人所得税和社会保障制度，直接改变居民可支配收入状况；间接促进体现在缩小区域差距的政策上，如扶贫开发、乡村振兴、城乡融合战略等政策，旨在缩小地区和城乡差距。另一方面，财政促进居民之间社会权利的平等。居民的社会权利分散在教育、医疗、养老、就业、居住、公共服务等领域，财政通过财政支出政策影响居民社会权利的享有程度，进而促进居民之间社会权利平等，其典型表现是财政推动基本公共服务均等化。通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，能够有效解决民生问题、化解社会矛盾和促进社会和谐。

推动中央积极性与地方积极性的结合

我国国土面积大，人口众多，地区间差异大，各项事业发展需要发挥中央和地方两个积极性，且两个积极性要展开有效的协调配合。央地财政关系是我国的基础性制度安排，对于政治稳定、经济运行、社会治理等方面都具有重要意义，在实践中常称为财政体制，它在各个历史时期推动了中央政府积极性和地方政府积极性的有效结合。

在计划经济时期，大规模工业建设需要集中全国资金使用，中央政府财政支出的产出弹性远大于地方政府，因此，财政体制采用了统收统支模式，发挥出中央政府集中力量办大事的优势，推动了重工业化建设进程。改革开放后，财政体制由原来的“统收统支”改为“分灶吃饭”，中央政府通过下放财政权力调动了地方增收节支、发展经济的积极性。“分灶吃饭”体制的特点是各级地方财政上交中央财政收入后，多收多支、少收少支、自求平衡，由于类似中央政府与地方政府签订财政上的“承包”协议，因此也被称为“财政包干”体制。这种财政体制有效激发了各级地方政府的积极性，进而推动了改革开放后长时期的经济增长，它是在当时计划经济成分还较浓、各地区财政收入主要来自国有企业的背景下，所采取的一种旨在调动地方积极性的财政体制。

当改革的目标转为建立和完善社会主义市场经济体制时，就需要实施分税制改革。1994年实施分税制改革后，一方面按生产地原则划分各级地方政府财政收入，激发了地方培植税源和发展经济的积极性；另一方面，中央政府通过优化税制促进商品和要素市场统一，以及进行政府间事权调整、非税收入管理改革、基础设施建设等，缓解了地方积极性发挥所带来的市场分割问题，在更大范围内推动统一大市场建设。中央政府与地方政府两个积极性的共同发挥很好地解决了建立统一开放、竞争有序的市场体系与调动地方积极性之间存在的矛盾，有效地推动了我国经济增长。

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