作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，重阳金融研究院高级研究员；贺颖系中国社会科学院经济研究所。《中国社会科学》2022年第4期。

摘要：

中国历次财政体制变迁重在“发挥中央和地方两个积极性”，中央政府在对地方财政“赋权—控权”过程中，始终主导着财政体制演变形式，因时制变、因地制宜，寻求处理建设统一市场与调动地方政府积极性这一对矛盾的最佳途径，由此形成具有中国特色的财政激励制度：在“统一领导、分级管理”的指导原则下，中央政府一方面赋予地方财政权力来调动地方发展经济积极性，另一方面通过政府间事权调整、税收改革、非税收入管理改革、基础设施建设以及交通和通信领域事权的集中，缓解地方积极性发挥所带来的市场分割问题，在更大范围内推动统一大市场建设。在中央政府与地方政府两个积极性共同发挥下，很好地解决了建立统一开放、竞争有序的市场体系与调动地方积极性的矛盾，有效地推动了中国经济增长

引言与文献综述

中国改革开放以来，经济增长取得举世瞩目的成就，关于中国经济增长的原因探究成为国内外经济学界长盛不衰的话题。而在诸多解释理论中，公认的是中国政府在经济增长中发挥了巨大作用。不论是在理论还是在实践中，调动地方政府发展经济积极性是推动经济增长不可或缺的重要力量。

但是，我国在调动地方积极性时常面临一对矛盾：建立统一有序的社会主义市场经济体系与发展地方经济的矛盾。这是因为，作为一个大国，我国市场空间广阔，如果能够最大限度地消除市场分割，建立商品和要素统一大市场，那么就会让生产要素和商品遵循价格规律，在广阔的空间流动起来。构建国内经济大循环格局有助于地区间展开深度分工合作和有序竞争，进而推动经济增长。但是，地方政府关注的是地区局部利益，地方政府积极性被激发后，容易采取经济或行政手段来干预当地市场，由此会造成商品或要素市场的分割。

怎样既能发挥地方积极性，又能抑制其对统一市场建设的不良影响，这是中国历次重要改革特别是中央政府主导的财政体制改革关注的焦点问题。“财政体制”是中国长期以来广泛应用的术语，全称为“政府间财政管理体制”，它是政府间关于各项财政权力划分的总称，也是影响两个积极性发挥程度的重要制度安排。财政体制之所以能在很大程度上影响两个积极性发挥，这是因为：第一，财权划分关系到各级政府的财政收入，它的划分给予各级政府发挥积极性的动力和财力；第二，事权与支出责任划分赋予地方政府发挥地方积极性的手段；第三，中央政府对事权和财权的运用，又可以消减地方政府发挥积极性所带来的负面影响。

回顾中国改革开放以来走过的道路，可以看到，在不同历史发展阶段，根据调动地方积极性的重点不同，以及对统一大市场建设的重要性认识不同，改革对财政体制的要求也不同，由此产生相应的财政体制安排。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上看，在中国开启迈向现代化强国新征程中，财政体制仍将在发挥两个积极性上起到至关重要的作用。

目前关于中国财政体制与经济增长关系的研究中，大量文献集中在关于财政体制对地方政府的激励作用分析上。在西方教科书中，与之相接近的词为财政分权，文献中研究中国财政体制作用的理论基础也主要来自财政分权理论。传统的第一代财政分权理论强调，地方政府在提供公共产品和矫正市场失灵方面存在信息优势，财政分权可提高经济效率、改善社会福利。而以钱颖一为代表的中国学者基于中国20世纪80年代财政包干制实践发现，财政体制对调动地方政府积极性发挥了巨大作用，在此基础上总结提炼出第二代财政分权理论。该理论认为财政分权体现着中央与地方委托代理关系，它可改变地方政府与官员的行为模式，地方政府拥有财政“ 剩余索取权”会促使地方政府间展开激烈经济竞争，进而影响地方经济增长。大部分实证研究结论是，中国财政分权对经济增长起到了很大的推动作用。还有非常多的文献研究中国财政体制对地区差距、地方公共服务供给、环境治理、土地出让、地方公共债务、宏观经济治理等的影响。总体上看，中国改革开放40多年来，财政体制的经济影响是全方位的，它是观察 “有为政府”与“有效市场”关系的重要入口。

然而，财政分权在激发地方政府间激烈的经济竞争的同时，必然产生一定的负外部性，中央政府也必然要对此进行约束和规范，换言之，中央政府和地方政府“两个积极性”的配合才是财政体制推动中国经济发展的完整故事，但文献对此研究不多。有学者以地方债发还方式改革为典型样本，分析中央政府如何寻求调动地方积极性与化解财政风险的平衡，进而说明中央政府对财政体制安排的顶层设计和整体驾驭作用。地方财政运行产生的两大负外部性是财政风险累积和破坏统一市场建设，前者主要关系到财政安全问题，后者关系到资源配置效率、市场公平性、国内经济循环、经济增长动力等问题，目前文献尚缺乏后者视角下中央政府作用的研究。

面对地方政府竞争对统一市场建设产生的负外部性，中央政府在财政体制上应该如何设计和解决呢？中国财政体制建设历来强调发挥“中央与地方两个积极性”，尤其注重调动地方政府推动经济增长的积极性。但经济增长来自要素投入、技术进步和资源配置效率提高，地方政府间竞争会对要素流动和投入产生很大的影响，有极大可能降低宏观资源配置效率。为保证经济能够持续增长，中央政府必须在宏观层面保证资源配置效率不因地方政府竞争而降低，为此需要持续推动商品和要素的统一市场建设。不过，可能是由于研究中央政府行为不像研究地方政府行为在计量上容易展开的原因，文献对这个问题较少有正面回答。

本文结合制度分析与实证分析方法，研究中国财政体制的基本底色为什么会是“统一领导、分级管理”而不是所谓的“财政联邦主义”？中央政府通过财政赋权在调动地方积极性的同时，是怎样导致市场分割的？中央政府在财政体制上又是通过什么样的制度安排来推动统一市场建设？这些问题归为一个问题：中国中央政府是如何通过财政体制安排来协调好调动地方积极性与建设统一开放、竞争有序的社会主义市场经济的矛盾的？回答这个问题有助于我们从整体上把握中国财政体制对经济的推动作用，这为理解中国财政体制提供一个新的视角，也为改革开放以来中国经济增长提供一个新的解释维度。

一、赋权：地方积极性发挥与对统一市场的影响

（一）中国财政体制的基本底色：“统一领导、分级管理”

中共十九届四中全会总结我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”就是其中之一，这种制度优势一定会在财政体制中展现出来，这就是我国在历次财政体制改革中反复强调的原则：“统一领导、分级管理”。

财政体制的“统一领导、分级管理”是兼顾中央与地方积极性的指导性原则。“统一领导”是指在全国范围内有统一的财政方针、政策、计划和制度；“分级管理”是承认地方财政的相对独立性，赋予地方财政相应的自主权，使它们在不违背中央统一领导的前提下，能够因地制宜制定相应政策和管理财政收支。财政体制由多种权力构成：事权（或缩小范围为财政事权）由决策权、支出权和监督权组成；财权由立法权、征管权和收益权组成；转移支付由分配权、支出权和监督权组成。财政体制“统一领导、分级管理”的原则实施，就是在中央政府和地方政府之间划分这些财政权力。之所以中国可以实行该原则，是因为“坚持全国一盘棋”，强大的中央政府可以保证财政体制中各种权力配置由中央政府主导。

财政体制的核心是财权和事权分配，其分配结果对地方政府行为产生直接的影响。财权分配影响地方政府干预经济的动机，例如，将企业所得税作为地方税就会激励地方政府招商引资，将房地产税作为地方税就会激励地方政府提高公共服务水平；事权分配影响地方政府干预经济的手段，例如，将司法、环境等事权归属地方政府，就会使得地方政府有能力运用司法或环境执法手段干预经济。坚持“统一领导、分级管理”原则的必要性在于，从促进经济发展角度看，它实际上兼顾了建设统一市场与调动地方政府发展经济积极性的一对矛盾，而这对矛盾在不同历史条件下矛盾的主次、展现的形态是不同的，由此引起财政体制的相应变化(见图1)。

第一，财政体制的“统一领导”有利于建设统一市场，且在经济发展较高水平时期优势较明显。中国作为广土众民的超大型经济体，有着广阔的市场空间和规模巨大的生产要素，建设统一大市场有利于生产要素和商品根据市场价格信号来配置资源，从而提高整体经济效率。要做到这点，就需要消除导致市场分割的各种制度障碍，其在财政体制上的表现就是中央政府要掌握流动性税基的征税权，以及提供全局性公共产品的事权。否则的话，下放到地方政府手中地方政府就有动机和能力干预市场，进而破坏市场统一。

第二，实行财政体制的“分级管理”有利于培育局部市场，且在经济发展初期优势较明显。在经济发展初期，生产要素资源尚未得到充分利用，全国性市场尚未形成。特别是，我国改革开放的起点是计划经济，当时不论是产品市场还是要素市场，都处于高度不成熟的状态。此时需要激发地方政府积极性以推动当地市场的发育和成长。为此，中央政府需要在财政体制安排上注重调动地方积极性，让地方从发展经济中得到相应的财政利益。

当经济发展到较高阶段时，财政体制是否还需要贯彻“统一领导、分级管理”原则呢？我们认为仍有必要。原因是财政体制调动地方积极性有两个方向：推动经济增长、完善公共服务。在经济发展初期，许多地区的市场机制还不完备，如果地方政府积极为企业创造优惠市场条件，例如完善当地经济基础设施甚至通过非正式税收返还来制造“税收洼地”，会有效吸引企业投资并推动经济起飞。在经济发展到较高阶段时，人民对“美好生活需要”的向往会导致高质量公共服务需求增加，在教育、医疗卫生、环境保护、文化娱乐等公共服务领域有了更高的要求，此时需要发挥地方政府提供优质公共服务的积极性，为提高公共产品的供给效率，仍需要实行“分级管理”原则。只不过，尽管都需要实行“分级管理”，但指向经济增长和完善公共服务的财政体制安排完全不同。

根据以上分析，可以得出这样的结论：从经济角度看，中国财政体制的演变，本质上是中央政府为正确处理建设统一市场和调动地方积极性的这一对矛盾而不断做出调整，中央政府既通过财权和事权的“赋权”来调动地方积极性，也通过财权和事权的“控权”来抑制地方积极性发挥所产生的不利影响。在“赋权—控权”过程中，中央政府始终主导着财政体制演变形式。

（二）因时制变：财政体制赋权形式变化及对地方积极性的调动

当我国走上改革开放道路后，要解决的主要问题是，改变计划经济体制下统得过多过死的局面，激发微观经济主体和地方政府的积极性。为此，中央政府主要通过两个途径调动地方积极性：一是财政权下放，财政体制由原来的“统收统支”变为“分灶吃饭”，即各级地方政府在确保上交中央财政收入后，多收多支，少收少支，自求平衡。二是行政权下放，中央政府把一些国有企业管理权下放到省一级，扩大地方政府的投资审批权和企业的投资决策权。财政权下放和行政权下放是相辅相成的，前者赋予地方发展经济的动机，后者赋予地方政府发展经济的手段，两者结合，使得各地方政府展开激烈的经济竞争，推动了当时中国经济增长。

“分灶吃饭”制度在激发地方积极性的同时，也造成了地区间严重的市场分割。“分灶吃饭”制度的典型特征是实行财政收入包干制，地方企业按行政隶属关系（省、市、县）上缴财政部门，然后再按包干规则进行分配。它将本地政府所属企业发展同政府财政利益紧密地联系起来，这激发了严重的地方保护主义。地方政府从经济利益出发，保护本地产品销售，限制原材料流出，导致地方“棉花大战”“蚕茧大战”“中药材大战”等各种原料争夺战层出不穷。地方政府纷纷展开原材料市场保护、本地产品保护、本地企业保护策略，重复建设严重，妨碍了全国统一市场的形成。

财政包干制会导向市场分割是可预见的，那么，为什么还要采取这种财政体制？评价一种体制的优劣不能离开历史条件分析。前文指出，经济发展初期阶段应积极鼓励地方政府培育局部市场，改革开放之初，各地区市场机制尚处于初步建立阶段，建立统一的全国性市场紧迫性不强，此时需要让地方政府拥有更多的财政“剩余索取权”来调动地方积极性。但是，随着各地区经济发展程度的提高，需要在更广阔的空间让生产要素和商品流动起来，以充分发挥每个地区的禀赋条件和开展地方间分工合作。调动地方积极性与建立统一市场的矛盾发生变化，打破市场分割、建立统一市场的重要性上升，为此，中央政府在1994年启动分税制改革，以配合中共十四届三中全会提出的“建立社会主义市场经济体制”总目标的实现。

在分税制下，中央政府更加注重处理好建设统一市场与调动地方积极性这一对矛盾。该意图清晰地反映在分税制历次重要改革文件中，如在1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中，一方面强调税收立法权应集中于中央，另一方面强调地方利益对调动地方积极性的意义。在2002年《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发［2001］37号）中，指出原有企业所得税分享办法客观上不利于全国统一大市场的形成。在2016年《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发［2016］26号）中，指出经济下行阶段提高地方的增值税分享比例对调动地方积极性的积极意义。并且，该意图在2019年《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发［2019］21号）中得到进一步强调。在分税制下，各省以下财政体制基本由各省政府为主体进行设计和安排，饶有意味的是，各省政府也试图通过省以下财政体制改革来平衡建设更大范围市场和调动下级政府积极性的矛盾，例如，2002年河北省财政体制改革的指导原则是既要“促进资源合理利用与统一市场的形成”，又要“保护市以下各级培植财源、发展经济积极性”；2013年山东省财政体制改革的指导原则是既要“公平统一，营造公平发展环境”，又要“强化激励，促进发展” ，类似的例子不胜枚举，由此衍生出丰富的地方财政体制。从中国财政体制变迁中可看到，中央政府一直在保护地方政府的主动性和创造性，使之能因地因时寻找解决问题的最佳途径，而中央政府从地方实践中也不断总结经验和教训，并通过财政体制不断完善来适应不同历史阶段经济发展需要。

仔细分析，分税制下调动地方积极性的机制与“分灶吃饭”截然不同，这可归纳为四个方面。一是财政收入分配原则由属地原则替代了隶属关系原则。“分灶吃饭”体制下地方财政收入来自对所隶属企业的征税，而分税制地方财政收入来自辖区企业税收如营业税（2016年后改为增值税）、增值税和企业所得税，它对应的税基分别是企业销售收入、增加值和利润。只要企业扩张，地方政府的税收就会增长。由于这些税主要来自生产环节课征，因此我们可称其税基为生产性税基。二是分配办法不同。“分灶吃饭”体制下的财政包干要求地方向中央确定上缴财政资金数额，它以定额方法为主、分成方法为辅，定额方法会让地方政府努力（包括发展经济努力和征税努力）所产生的财政边际收益完全归地方所有，这会极大地调动地方积极性。而分税制下财政分配以分成为主、分税为辅，例如当前地方主要税种如增值税、企业所得税、个人所得税均实行共享。三是对地方政府的激励效果不同。按企业隶属关系划分税收会激励地方政府办属于“我”的企业，而分税制按生产地原则划分税收会激励地方政府吸引到“我”这里投资的企业，这也是分税制后地方政府积极招商引资的原因。四是对统一市场的干扰形式不同。按隶属关系分配税收使得地方政府注重保护本地企业，阻碍外地企业进入本地市场。而按生产地原则分配税收使得地方政府竞相采取各种优惠政策吸引外地企业，如低工资、低社会保障标准、低环境保护标准或是较低的实际税率，于是出现“逐底竞争”（race to the bottom）现象。“分灶吃饭”与“分税制”调动地方积极性的差异见表1。

（三）地方积极性发挥对统一市场建设的负面影响

分税制极大地调动了地方发展经济的积极性，它一方面在财权分配上增强了地方发展经济的动机，另一方面在事权分配上使得地方政府有丰富的手段让积极性得以发挥。在分税制背景下，地方干预经济的手段集中体现在如下几个方面。

第一，地方性税收返还（或称财政奖补）。地方政府可以将进入地方财政库的税收收入返还给企业，现实中各种比例的、忽明忽暗的、变相的税收返还与奖励在各县（市）的招商引资中盛行，这实际上改变了企业的实际税负水平，进而人为地改变了要素回报水平。

第二，工业土地出让。改革开放以来，土地在中国经济增长中发挥了重要作用。地方政府出让的土地包括两类：工业用地和商业用地。工业用地一般通过协议方式出让，地方政府可以决定用地价格，投资者缴纳的土地出让收入是一次性的。地方政府可以对青睐的企业收取较低的土地出让收入，甚至替企业盖好厂房来招引企业进驻，即所谓“筑巢引凤”“花开蝶来”。

第三，放松税收征管。现实中，地方政府可以在一定程度上干涉税务局税收征管，地方政府会以创造“宽松招商环境”为由，要求税务局放松税收征管力度，例如放松税收稽查，批准企业缓税，默许企业包装成为高新技术企业，从而获得相应的税收优惠等。

第四，事权越位。在分税制改革后很长一段时间内，我国各级政府职能的配置缺乏清晰分工的理念，政府间事权划分存在着中央和地方职责重叠、财政事权和支出责任划分不规范等问题，这实际上是赋予地方政府较多的干预市场手段。为吸引外地企业到本地投资，一些地方政府不惜采取降低环境规制标准、放松食品安全监管、司法干预当地舆论等手段，纵容污染企业或有问题企业生产，以达到降低企业成本的目的。

地方干预经济一方面鼓励了地方政府对局部市场的创造和发展，推动了地方经济增长，另一方面不可避免地对统一市场建设产生阻碍作用。地方政府干预经济的重要手段是税收征管和税收返还，企业对税收贡献越大，地方政府越有动力通过税收征管和非法定税收返还来干预经济，由此会导致地区行业内企业有效税率和真实税负差异扩大。为观察这种现象，我们利用2007—2013年全国税收调查数据，计算出全国行业内企业有效税率和真实税负的标准差，将其与各行业税收贡献度作散点图（见图2）。从图中可以看出，行业的税收贡献越大，地方政府越会通过税收干预资源配置，导致企业间有效税率和真实税负呈现明显差异。

二、控权：中央积极性发挥与统一市场建设

1994年实行的分税制在激发地方政府积极性的同时，也引发了地方激烈的竞争。各地为了取得竞争优势，纷纷采取各种措施制造税收洼地，妨碍统一大市场的形成。那么，中央政府该如何处理这个问题呢？是赋予地方政府更少财政权力以降低地方积极性？还是控制财政权力下放带来的负外部效应并推动更大范围统一市场建设？

打个比方，地方政府像是不同型号的汽车，中央政府需要给不同汽车加油使得它们的动力充分发挥出来（财政激励）。当许多汽车在同一条公路（全国市场）以最大动力前进时，免不了会出现各种摩擦（市场分割），控制不好可能最终会降低整体车速。为避免出现这种情况，中央政府一种做法是减少加油（减少地方财政激励），另一种做法是施行统一交通规则并积极拓宽路面（建设统一开放、竞争有序的市场体系）。显然，后一种做法更优，这一逻辑贯穿改革开放以来的财政体制改革历程。

（一）典型事实：我国市场分割状况的总体观察

对我国城市间商品和要素市场分割情况的测算，能很好地说明我国统一市场建设的成就。测算的基本原理是，在完全统一的市场下，扣除运输成本后商品价格和投资回报率会趋于统一，它们之间的差异越大，说明市场分割越严重，具体测算过程见本文第三部分的“核心解释变量”。计算结果说明，2000年后，不论是商品市场还是资本要素市场，其分割程度都处于很明显的下降状态（见图3和图4）。

因此，从整体上看，尽管分税制下地方政府竞争会破坏统一市场建设，但是我国整体上商品市场和要素市场均趋于整合。在推动市场整合的因素中，中央政府的积极性是不可或缺的，下面逐一进行分析。

（二）事权调整：促使地方政府职能合理发挥

前文指出，分税制改革使得事权和支出责任整体下移，这使得地方有了更多干预当地经济的手段，它在推动区域经济增长的同时，对统一市场建设也产生破坏作用。这一点也被中央政府注意到，因而自20世纪 90 年代末，中央陆续在工商、税收、质量监督、安全生产监督等部门上收了权力，实行垂直管理。所谓部门垂直管理，是将政府职能部门由当地政府管理（俗称“块块管理”）移至上级政府职能部门管理（俗称“条条管理”），其核心管理权限变动是部门经费和人事关系变动。此外，我国各部门广泛实行的督察制度，又催生了来自众多的跨省区的大区机构，通过巡视、检查来督察中央政令在地方的实行情况，这也可以看成另外一种特殊的垂直管理形式。

垂直管理的变化，一定程度上有利于统一市场建设。不少研究者认为，分税制改革使得财权上收同时，事权和支出责任下放，两者存在不匹配。这种认识可能是有误区的：第一，不能通过地方政府财政支出规模来判断所承担事权情况，事权包括决策权、支出权（执行权）和监督权，体现在财政资金上的是支出权，决策权和监督权对政府行为的影响作用绝不亚于支出权；第二，地方经济竞争主要发生在市县级政府，省以下垂直管理所产生的事权集中现象，通过中央与地方关系的整体分析会捕捉不到。表2明显地说明政府间垂直管理在加强，垂直管理通过保持垂直管理部门的人事和财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威，保证“上传下达、政令畅通”，实际上也就为建设统一市场提供良好的制度环境。

（三）税收改革：推动税负公平和管理规范统一

税收是插入市场的“楔子”，它会干扰市场价格信号。如果这种干扰是不可避免的，那么要尽量保持干扰在全国范围内统一，这样才会让市场而不是地方政府在资源配置中发挥决定作用。例如，征收企业所得税会改变资本要素税后回报率，如果全国征收统一的税率，那么这种税收干扰是一致的，市场仍是决定资本向哪个地方流动的决定因素。但是，如果各个地区争相出台企业所得税的税收优惠政策，那么即使各个地区资本税前回报率一致，税后回报率也有很大的差异，企业就会争相进入给予税收优惠政策的地区，这样，地区间政府的竞争行为会严重扭曲市场资源配置，也就不利于建设社会主义市场经济。

分税制改革后，中央政府一直不断进行税收制度、税收分享、税收管理方面的改革，它们对统一市场建设起到不小的推动作用。税收分享、税收管理方面的改革影响政府间财政分配自不待言，就税收制度改革而言，由于我国主体税种是共享税，税收制度改革自然也会影响政府间财政分配关系。代表性改革及效果有三方面。第一，推动统一商品市场建设的改革。突出的是1994年取消工商税和产品税，增值税主要归中央政府，这样减少对商品的重复征税；2009年在全国层面增值税允许设备进项税可以抵扣，统一了设备品与一般生产投入品的税负差异；2016年“营改增”改革，统一了服务业与工业税负差异。第二，推动统一要素市场的改革。突出的是1994年统一内资所得税改革，将当时四种形式的企业所得税，两种形式的个人所得税分别统一；2018年企业所得税内外资企业两法合并改革，从税收上统一了资本要素市场。第三，减少税收执法差异。1994年成立国税局，2002年部分企业所得税管理划转国税局，2018年国税局和地税局合并，这些改革逐渐降低了地方政府对税收的干预程度（见表3）。

（四）非税收入管理改革：规范政府与市场关系

非税收入作为税收之外的一种政府收入，具有两面性，它既是调动地方积极性的手段，也是影响政府与市场关系、影响统一市场建设的重要因素。从中华人民共和国成立初期到2010年取消预算外资金专户改革前，非税收入以预算外资金的形式存在。其间，中央政府在“加强管理—放松权利”的财政体制调整间不断寻求平衡，非税收入管理制度在此过程中经历了由不规范到规范的演变历程。早在“一五”期间和“二五”期间，中央政府就分别对预算外收入进行“包、准、禁”和“纳、减、管”整顿。此后又多次通过下放财权调动各地方发展经济、增收节支的积极性，预算外资金迅速扩张。尽管预算外收入在经济建设和社会发展中起到了调动地方积极性等正面作用，但非税收入管理也通过三方面破坏统一市场建设：第一，地方政府擅自设立预算外项目不同程度地增加了纳税人的负担，改变了各地市场主体的投资回报。“乱收费、乱罚款、乱摊派”使得政府与市场关系不够清晰规范，妨碍了公平市场竞争环境的形成。第二，大量自收自支的预算外资金用于基本建设，地区间不平衡增长的预算外收入增长扰乱了财政信贷资金综合平衡，各地方盲目抢上项目导致地区间产业同构、重复建设和要素流动壁垒。第三，大量预算外资金分散在不同部门，挤占中央财力，极大地弱化了中央的宏观调控能力。

为限制地方政府通过非税收入干预市场行为，2000年后中央政府实施了一系列改革，预算外收入管理经历如下几方面改革逐步规范。第一，深化“收支两条线”改革，将预算外收入全部纳入财政专户管理、规范收缴程序、实施更严格的行政事业性收费审批。第二，完善部门预算编制，实行预算外资金的预算管理，为加强预算外资金管理乃至最终取消预算外资金奠定基础。第三，2009年统一预算内外资金，以非税收入管理取代预算外资金管理，消除预算内与预算外在财政管理上的“两张皮”。第四，2016年财政部出台《政府非税收入管理办法》和《财政管理绩效考核与激励暂行办法》，对非税收入征管进行全局设计，并将财政收入质量列入绩效考核指标。通过加强非税收入资金管理，将地方政府的收费行为纳入法制轨道，约束和规范地方政府的市场干预行为，推动全局公平竞争的市场环境形成。

（五）交通和通信事权的集中：基础设施建设降低资源流动成本

以交通和通信为代表的经济基础设施建设，能有效地降低资源跨区流动的成本，加快区域间资源与信息整合。以交通事权为例，它涵盖了公路、水路、铁路、民航、邮政、综合交通等领域的中央与地方事权与支出责任划分。我国领土面积广阔，高等级交通设施要跨越多个省份，根据事权分配的外部性原则和规模经济原则，它在很多情况下属于中央政府事权范围。虽然直到2019年国务院才出台《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，但在此之前，中央政府已承担了以高铁为代表的重要基础设施的投入和建设工作，并在专项规划、政策决定、运营管理、统一调度等方面承担了大量职责。

截至2019年底，我国公路和铁路里程分别达到501.25万公里和13.99万公里，分别是2000年的3倍和2倍，其中高速公路里程达14.96万公里，是2000年的9.2倍，高速铁路更是经历从无到有的巨大变化。全国港口拥有生产性码头泊位2.29万个，内河航道通航里程达12.73万公里，民航机场达到237个，分别是2000年的3倍、1.1倍和1.7倍。而在通信传输系统建设上，互联网、电话通信、电视信号等广泛普及，使其地区之间、城乡之间差距缩小，例如“十三五”期间国家重点实施宽带乡村和中西部地区中小城市基础网络完善工程，全面推进新一代信息基础设施建设，积极推动“双千兆”网络升级和普及。基础设施建设的日新月异，使得偏远农村也能享受到很好的物流和通信服务，这大大加快了市场整合速度。

三、中央政府促进统一市场建设的实证检验

进入21世纪以来，我国无论是产品市场还是资本要素市场，均呈现明显的加快整合趋势。那么，中央政府通过顶层设计在推动统一市场建设中发挥多大的作用？中央给予地方财政激励的同时又是在多大程度上产生负外部性的？本节对此进行实证分析。

(一)模型设计及变量设置

1.模型设计

本节基于城市层面的数据采取双向固定效应模型进行检验。计量公式为：

其中，被解释变量Segcp, t表示p省的地级市c在t年与全国其他城市间的平均市场分割程度，具体包括产品市场分割程度和工业资本要素市场分割程度；RevSharep, t-1为p省的市县级政府在全省组织的财政收入中的分享比例，它反映针对地方政府的财政激励对统一市场建设的负面影响。

为了抵消地方积极性发挥所产生的负外部性，中央政府需要推动统一市场建设，为捕捉中央政府这种作用，本文选择如下变量：(1)代表交通基础设施建设的变量Transportationcp, t-1,具体包括公路建设和高铁建设；(2)代表积极顺应全球化进程、促进公平竞争的制度变量AccessWTOcp, t×FdiRatiocp, 2001,表示2002年加入WTO后的时间虚拟变量AccessWTOcp, t与入世前2001年对外开放程度FdiRatiocp, 2001的交互项。用入世前地区间外商投资占比的程度差异识别加入WTO引入外资市场主体参与市场竞争，进而对国内市场整合的影响；(3)代表限制地方政府滥用行政权力进行不当竞争的变量AntiMonopolyp, t×AdminCasesp, 2008,变量含义是2008年《中华人民共和国反垄断法》施行后的时间虚拟变量AntiMonopolyp, t与改革前后相关行政诉讼案件增加数AdminCasesp, 2008的交互项，用来识别中央立法禁止地方政府滥用行政权力限制竞争对促进国内市场整合的影响。

考虑到财政激励与交通基础设施建设的作用发挥具有一定的滞后，同时为了防止经济变量同期决定可能带来的内生性问题，回归中相关变量都滞后一期。ut为时间固定效应；φc为地区固定效应；εcp, t为随机扰动项；Xcp, t-1表示包括对外开放程度、国有经济占比、与其他城市间加权平均距离在内的控制变量。下面对变量设置进行具体阐述。

2.核心被解释变量

产品(要素)市场分割程度(Segcp, t)。已有文献常基于价格信息测算产品市场分割程度。

具体而言，以i, j两地为例，假设某种商品(行业)在i地的价格(资本回报率)为Pi,在j地的售价(资本回报率)为Pj,并以每单位c(0Pj或者Pj(1-c)>Pi时，才可能发生套利行为。因此，在商品(资本)跨地区自由贸易(流动)的市场均衡状态下，商品的相对价格(资本回报率)Pi/Pj将在无套利区间[1-c, 1/(1-c)]内波动。换言之，在采用固定效应消除掉商品(行业)异质性因素对价格波动的影响后，市场整合程度可基于不同种类商品(资本)的两地价格(回报率)之比的波动范围进行度量。

在分地区、分商品种类的居民消费价格指数和基于工业企业数据库数据汇总得到的分地区、分行业的资本回报率数据基础上，首先可计算得到两两城市间的市场分割程度。然后以各城市间距离的倒数(标准化后)为权重计算该城市与全国所有城市间市场分割程度的加权平均值，作为该城市的市场分割指数。后文将市场分割指数扩大100倍以便系数的展示。

3.核心解释变量

地方财政激励(RevSharep, t-1)。本文采用两个指标反映地方财政激励：一个是市县级政府财政收入总体分成比例，它用各省的市县级政府的财政一般公共预算收入占该省实现的全部财政收入的比例代表。它反映的是市县级政府在中央、省本级、市县级三者间的财政分配状况；另一个是各省市县级政府一般公共预算收入在省内的分成比例，它反映的是市县级政府在省本级、市县级两级政府的财政分配状况。两种口径结合可以综合反映市县级政府的财政激励程度。财政收入分成比例越高，表示地方政府做大税基的内在激励越强，越容易导致市场分割。

交通基础设施(Transportationcp, t-1)。增强交通网络密度有利于资源的跨区流动并消除市场分割。为了充分地反映交通基础设施促进市场整合的政策效果，本文尝试多种交通基础设施度量方式展开检验，具体包括公路密度和等级公路密度(省级层面)、开通高铁(地级市层面)。由于土地面积不同的区域在公路总里程上不具可比性，本文选取标准化处理后的公路密度及等级公路密度反映公路基础设施，具体的计算方式为：交通基础设施=省内(等级)公路里程数/全省土地面积。在高铁基础设施方面采取三种方式度量：第一，地级市设高铁站的当年及以后为1,其余情况为0;第二，地级市的地理中心与最近高铁站间距离的倒数；第三，地级市设高铁站的当年及以后为1,其余情况为当年已开通高铁的地级市的城市地理中心与最近高铁站间距离的全国平均值同尚未开通高铁的地级市的地理中心与相邻地市最近高铁站间距离之比。尽管这三种度量方式的精细程度依次递增，但都在0—1之间取值，反映城市的高铁可达性。

加入世界贸易组织(AccessWTOcp, t×FdiRatiocp, 2001)。我国于2001年12月正式加入WTO,外商投资者的引入将增加地方政府保护本地市场的成本、通过倒逼地方政府改善营商环境促进我国市场整合。考虑到加入WTO对不同开放程度地区的冲击强度存在差异，本文设置反映2002年加入WTO后的时间虚拟变量与入世前2001年对外开放程度的交互项识别加入WTO对市场整合的作用。其中，加入WTO后的时间虚拟变量在2002年及之后取1,否则取0;2001年对外开放程度为入世前2001年各地级市FDI占GDP比重。

施行《中华人民共和国反垄断法》(AntiMonopolyp, t×AdminCasesp, 2008)。为了限制和预防各类垄断行为、保护市场公平竞争环境，2007年8月30日通过《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》),并自2008年8月1日起施行。考虑到《反垄断法》施行对不同地区造成差异化冲击，本文构建2008年反垄断法施行后的时间虚拟变量与改革前后相关行政诉讼案件增加数的交互项，用来捕捉中央立法限制行政垄断、保护市场公平竞争对促进国内市场整合的影响。其中，2008年《反垄断法》施行后的时间虚拟变量在2008年及之后取1,其他情况取0。改革前后相关行政诉讼案件增加数为2008年与2007年相关行政诉讼案件数之差。

4.控制变量

(1)对外开放(open)。一方面对外开放程度加深可能挤出国内贸易，加剧市场分割；另一方面，对外开放可约束地方政府行为、促进市场制度逐渐完善、促使市场整合。

5.数据来源

本文基于309个地级市2001—2013年的非平衡面板数据展开分析，选取该样本阶段的原因在于：2001年居民消费价格指数中各类商品权重和分类发生明显改变，且此前数据缺失较多，工业企业数据库及市县级一般公共预算收入分成比例的数据截至2013年。相关数据主要来源于历年《中国财政年鉴》《中国税务年鉴》《区域经济统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国交通年鉴》,各省份统计年鉴、各市国民经济社会发展统计公报及规模以上工业企业数据库等。

(二)计量检验结果与分析

表4和表5分别检验各经济变量对资本要素市场分割和产品市场分割的影响程度。从表4和表5第(1)列的回归结果中均可看出：财政激励所调动的地方积极性对资本要素市场和产品市场分割的影响均显著为正。这表明随着以税收分成为代表的财政激励增加，地方政府间的税收竞争程度加强，这会加剧市场分割程度。控制变量对外开放程度的系数为正，说明对外开放挤出国内市场贸易的效应占主导地位，但在统计意义上不显著。国有经济占比的系数同样不显著，可能的原因是随着市场化程度的提高，基于企业所有制的地方保护将面临更高的成本，地方政府由办属于“我”的企业转变为吸引到“我”这里投资的企业。地理距离对要素市场分割的影响符合预期为正显著；距离对产品市场分割的影响尽管为正，却不显著，说明随着交通基础设施建设水平的提高，地理距离不再是影响产品市场分割的主导因素。

包括中央政府在内的上级政府为了应对地方积极性发挥可能带来的恶性竞争问题，通过加强交通基础设施建设促进统一大市场建设。当第(2)列进一步加入交通基础设施变量及促进市场竞争的制度变量后，财政激励加剧市场分割的结果依旧显著，但系数值减小，财政激励加剧市场分割的作用程度减弱。第(3)列采用市县级一般公共预算收入决算数的全省占比度量财政激励程度，回归结果稳健。

在交通设施建设的影响方面，总体而言，公路建设有助于缩小资本要素市场和产品市场分割，但高铁建设仅对缩小要素市场分割发挥显著积极作用。该结果在第(4)—(6)列替换高铁可达性及公路网络建设的度量方式后基本保持稳健。出现该回归结果可能的解释是：货物主要依赖公路运输，由于高铁主要运输对象为乘客，开通高铁不能显著促进产品市场整合，但是能够通过劳动要素的流动促进要素配置效率提高，进而推动地区资本要素整合。在促进市场竞争的制度建设方面，一方面，加入WTO引入外商投资者有助于倒逼地方政府改善营商环境，显著缩小我国资本要素市场分割。另一方面，2008年实施《反垄断法》有助于加强对地方政府行政干预市场运行行为的管理和监督，减少滥用行政权力排除、限制竞争等行政垄断行为，进而缩小国内产品和要素市场分割程度。市场分割基于全局度量，并不对公路建设产生必然的正向或负向影响，第(7)列进一步以各省明代驿站的数量与经对数化处理后样本各年全国总公路里程的交互项作为各省公路建设的工具变量，解决可能存在的内生性问题。

总结实证分析结果，可以认为，虽然中央政府给予地方财政激励会对市场整合产生一定的阻滞作用，但是中央政府在更大范围的基础设施建设和制度建设会有效地推动产品和要素市场整合。客观看，中央政府所采用的推动统一市场建设的措施不局限于表4和表5,还存在诸多措施难以度量，因此本节实证分析只是就代表性的措施进行实证检验。

结语

财政体制是国家基础性制度安排，它会对各级政府经济行为产生重要影响。学术界普遍认为，改革开放以来中国财政分权对调动地方积极性、推动地区经济增长发挥了重要作用，但是较少关注中央政府通过“赋权—控权”顶层制度设计主导财政体制改革在实现改革目标中发挥的能动作用。本文聚焦分析不同历史时期，中央政府是如何通过多种手段在调动地方积极性的同时，又推动统一大市场建设这一命题，从而完整地回答“中国特色财政体制”是如何激发“中央与地方两个积极性”，进而中央与地方合力推动中国经济增长的。

本文主要结论如下：

第一，中国特色财政激励制度是指，中央政府在赋予地方财政权力来调动地方发展经济积极性的同时，又控制权力运行以抵消地方竞争所带来的负外部性，在更大范围推动统一市场建设。中国历次财政体制改革中一直坚持的原则是“统一领导、分级管理”。“统一领导”有利于建设统一市场，且在经济发展较高水平时期优势较明显，“分级管理”有利于培育局部市场，且在经济发展初期优势较明显。在对地方“赋权—控权”过程中，中央政府始终主导着财政体制演变形式，因时制变、因地制宜，寻求处理建设统一市场与调动地方政府积极性这一对矛盾的最优策略。

第二，通过制度分析认为，中央政府主要通过五方面积极性的发挥，推动了全国性商品和资本要素市场整合。一是调整政府间事权分配，对工商、质监、环保、税务等能够影响市场的职能部门进行垂直管理，使其下级部门摆脱地方政府的干预，为建设统一市场提供良好的制度环境。二是通过增值税转型、营改增、内外资企业所得税统一、国地税合并等措施，推动税收制度和税收管理的统一。三是通过设立财政专户、“收支两条线”改革、规范收缴程序、严格基金审批、编制部门预算、取消预算外资金等非税收入管理改革，规范政府与市场关系，并加强中央宏观调控能力。四是集中交通和通信领域事权，加强经济基础设施建设，构建起现代综合交通运输体系和通信网络，有效地降低资源和信息跨区流动的成本。

第三，针对商品和要素市场分割的实证检验佐证了制度分析的结论。实证分析结果表明，不论是对产品市场还是资本要素，财政激励所调动的地方积极性对市场分割的影响显著为正。而以高铁和公路建设为代表的基础设施建设、以加入WTO为代表的促进市场竞争的制度建设、以《反垄断法》实施为代表的规范行政权力制度建设，显著缩小了国内产品市场分割和要素市场分割。

本文立足于全面深化改革的新时代背景，关注一体化市场建设中中央与地方两个积极性发挥的内在联系和有机平衡，彰显我国的制度优势，为下一步要素市场化配置综合改革、高标准市场体系建设等改革提供有益意见和建议。本文研究说明，建立统一有序的市场体系与调动地方积极性是矛盾的对立统一关系，处理好这个关系需要“发挥中央与地方两个积极性”。中国财政体制变迁的过程，就是在不断创新机制调动地方积极性的同时，又发挥中央积极性不断推动统一市场建设，两者合力推动改革开放以来中国经济增长。

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