作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所执行所长、重阳金融研究院高级研究员，本文节选自吕冰洋著书《央地关系——寓活力于秩序》，转自5月19日“人大财税研究所”微信公众号，原标题为《吕冰洋：结论——发挥两个积极性》。

“积极性”这一词，深得中国语言之妙：包容、形象，却难以执捉。然而，我们还是要认真追问：发挥什么样的“积极性”？只有确定好“积极性”的发挥方向，才能决定央地关系的设计方向。

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在央地关系处理上，中国有太多的经验和教训值得总结。

谙熟历史与现实的毛泽东，一方面认识到，“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”，另一方面也认识到，中国央地关系具有强大的历史逻辑，感叹“百代都行秦政法”。为处理好央地关系，毛泽东提出要“发挥中央和地方两个积极性”，从此，发挥两个积极性成为指导央地关系改革的原则，在中国共产党的历史文献中被多次强调。

“积极性”这一词，深得中国语言之妙：包容、形象，却难以执捉。然而，我们还是要认真追问：发挥什么样的“积极性”？只有确定好“积极性”的发挥方向，才能决定央地关系的设计方向。

对于中央政府而言，自然不缺乏主动性来发挥积极性。中央政府天然承担国家治理的责任，要从全国性角度出发来制定和执行政策，其政策目标具有全局性和战略性，因此中央政府的积极性不需要被激发。那么“发挥两个积极性”的核心是：如何激发地方政府积极性？

从各国经济发展历程看，地方政府积极性的发挥有三种方向：发展生产、提供公共服务、公共治理。这三种积极性发挥对地方政府的行动方向要求是不一样，它与经济发展阶段密切相关。随着经济发展水平的提高，作为市场主体的居民和企业对财政的需求，由最初对完善市场机制的需要，发展到对优质公共服务的需要，最后发展为对有序公共治理的需要。在不同的经济发展阶段下，地方政府积极性的发挥方向如图1所示：

图1 地方政府积极性发挥方向

第一个阶段，发展起飞阶段。此阶段许多地区的市场机制还处于初步建立阶段，市场条件不足以吸引企业投资。如果地方政府积极为企业改善市场条件，例如完善当地市场基础设施、以税收返还制造税收洼地等，它会有效吸引企业投资，从而有助于激发当地经济活力，推动经济起飞。此时，需要发挥地方政府发展生产的积极性。

第二个阶段，发展中期阶段。此阶段随着人民生活水平的不断提高，人民对高质量的公共服务需求增加，在教育、医疗卫生、环境保护、文化娱乐等公共服务领域有了更高的要求，需要发挥地方政府提供优质公共服务的积极性，例如改善当地教育和医疗条件、改善生态环境等。此时，需要发挥地方政府提供公共服务的积极性。

第三阶段，发展到较高阶段。此阶段社会成熟度较高，居民参加基层社会治理和政治治理的热情上升，社会组织发展迅速，社会组织期待与政府展开平等对话，过去通过自上而下、等级秩序来开展公共事业的手段逐渐变得低效，政府应与社会开展广泛合作，共同完成公共治理。此时，需要发挥地方政府发挥公共治理的积极性，例如促进基层社会建设、与社会组织开展合作、优化利益协调机制等。

因此，基于经济和社会发展不同阶段，地方政府积极性发挥方向也要随之调整，由此地方政府的职能要求和工作重点也应当做出相应转变，见表1。

表1 发展阶段与央地关系的对应结构

不同发展阶段，对央地关系的架构要求是不同的：

1. 在起步阶段，中央政府可以通过经济分权来调动地方积极性，并通过目标考核来甄别地方政府业绩，典型目标如GDP增长率、投资率、就业率等，因为这些指标往往是短期且是显性的，中央与地方信息不对称性弱，目标考核能够产生较明显效果。

   
   

2.在发展阶段，中央政府要调动地方政府提供公共服务的积极性，而象教育、医疗等公共服务，其效果不易观察出来，中央与地方信息不对称程度强，此时目标考核的治理效果就打很大的折扣。

3.在成熟阶段，地方政府要与辖区社会组织展开合作，共同推动公共治理水平提高，社会趋于扁平化，此时自上而下目标考核的效果就很有限，需要向基层政府实行行政分权，让当地社会而非上级政府来判断地方的执政效果的好坏。

从中国发展进程看，中国改革开放以来，很长一段时间内走着“政治集权、经济分权”的道路。这种模式对经济发展的确起到了重要推动作用，并且也确有一定的理论支撑其合理性。这种政治集权很大程度上来自中国郡县制治理传统，它自有其重要的历史逻辑存在，而中国共产党在如火如荼的革命和建设过程中，也进一步完善了这种治理体系，国家的组织动员能力大幅度提升，但是，如果这种组织动员能力伤害到市场增进能力，那么它妨害经济发展，也不利于社会进步。

中国现代化发展之路，很多时候依赖于国家能力的两大构成——市场增进能力和组织动员能力——的协调，而这种协调会贯穿在央地关系的各个细节。在计划经济时代，央地关系的高度集中特征有力地强化了中央政府的组织动员能力，它使得中央政府能够集中财力实行重工业优先发展战略目标，但是这种体制也极大地抑制了地方政府积极性。在分灶吃饭时期，地方政府积极性得到极大激发，但中央政府的控制力也下降不少，由此产生严重的市场分割状况。而分税制改革，较好地协调了中央和地方关系，实现了市场增进能力与控制动员能力的并进：一方面国家财力、中央宏观调控能力、中央对地方控制力在增强，另一方面，中央借助于组织动员能力推动了统一市场建设，而地方政府仍保持很强积极性推进当地市场建设（见表2）。

表2 央地关系与国家能力、发展的关系

对表2所展现的历史进程分析参见：吕冰洋、台航。《国家能力与政府间财政关系》，《政治学研究》2019年第3期。

不过，尽管中国以“政治上集权、经济上分权”为特征的央地关系，对改革开放以来经济发展有着重大影响，还不能够肯定地说，这种央地关系架构是一个稳定的政治经济制度架构，未来能够同时满足保持政治稳定、激发地方经济和社会活力的目标。不难想象，政治上集权势必使得地方政府官员以上级政府的偏好为行为目标，而非辖区居民偏好为目标， 这容易导致地方政府行为扭曲，由此对地方层面的经济和社会造成诸多不良影响。也就是说，郡县制下地方官员面临的“事上”与“安下”这一对千年矛盾，当前仍未得到有效解决。

可以说，对中国这样一个历史悠久的大国，无论是政治层面还是经济层面，无论是强调集权还是分权，均难避免偏颇之处，难以建立一个统一的处理央地关系的制度框架。对此，早在1991年，王沪宁（1991）就提出以“集分平衡”为处理央地关系的原则，他认为中国超大的地方和超大的社会是央地关系失衡的一个重要原因，面对失衡，一方面，“超大社会要走权力下放的道路”，但另一方面“在权力下放中，要注意集分平衡，分权不能使中央的宏观调控无以进行，集中不能使地方的调控能量过多削减。”但是，如何在制度设计上，能够面向历史未来，设计一个有中国特色的“集分平衡”的央地关系制度，仍是困扰各个社会科学领域学者的一个重大难题。

全书的研究围绕着解决这一重大难题而展开。各章逐一研究了中国央地关系的历史沿革、形成逻辑、制度影响、存在问题、与改革方向，全书的理论要点总结为：

其一，中国发展要同时兼顾活力与秩序两大目标。中国作为一个广土众民的大国，既要关注激发经济社会的活力，以实现经济发展和民生改善目标；也要关注秩序，以实现政治和社会稳定、控制各种潜在风险的目标。

其二，为实现活力与秩序的二重目标，中国不能不关注国家能力的建设，国家能力的建设主要体现为市场增进能力与组织动员能力的建设上。

其三，中国有强大郡县制传统，它由官员选用、考核与监察制度组成，由此实现了对官员的逐级控制，它极大地提升了国家的组织动员能力，其有利的一面是增强中央权威和宏观调控能力，降低地区分割或差距程度；不利的一面是抑制地方积极性，进而降低经济和社会活力。

其四，郡县制传统下，各级官员存在着“事上”与“安下”的一对矛盾。这对矛盾会深刻地影响各级官员的行为模式和地区的公共治理水平，并扩大为上级与下级的矛盾、官与吏的矛盾、政府与市场的矛盾、国家与社会的矛盾。

其五，改革开放以来，中国央地关系从分灶吃饭制度到分税制，从财权、事权到人事权改革，无不是在寻求市场增进能力与组织动员能力的平衡、活力与秩序的平衡，笼统地说，是集权与分权的平衡。

其六，“财政激励制”是中国经济增长之谜的第一种解释。尽管分税制表面上采用的统一税收分配契约，但是整个契约仍然保留了足够的弹性来适应各省的经济发展水平，进而使得分税制实际成为税收“弹性分成契约”，它有助于因地制宜有效地激发地方政府发展积极性。

其七，“目标动员制”是关于中国经济增长之谜第二种解释。目标动员制体现的是资源配置的组织方式，它与资源配置的市场方式是一种协同关系，它们背后分别反映着组织动员能力与市场增进能力。央地关系的构建对国家组织动员能力有着重要影响，应用于经济发展上就产生了具有中国特色的“目标动员制”，中国目标动员由远至近分为三个层次：长期战略、五年规划、年度计划。干部考核制度是保证目标动员制实现的关键。

其八，中国转移支付制度依托强大的国家组织动员能力，具有三方面理论与现实价值：干部派遣是一种独特的以人为主的转移支付，它同时实现公平与效率的增进；中央政府可以通过改变地方政府偏好，使得一般性转移支付在一定条件下实行公平与效率同时增进；专项转移支付是解决郡县制传统下政府偏好错位的重要制度安排。

其九，央地关系改革的大方向是“寓分权于集权”。放权于县，收权于省和中央，县以上保留传统郡县制的有效治理经验，县级治理吸取当代联邦制下有效治理经验，在激发县域经济社会活力同时，保持县以上政治秩序。措施是强县、强中央、调整省权、废地市，形成哑铃形分权结构。

其十，政府间财政关系的改革方向是，事权按信息、激励、外部性、规模效应等因素配置，税权按受益性原则配置，可以考虑开征零售税或按消费地原则分配税收，转移支付以一般性转移支付为主，分类拨款为辅。

用一句话概括本书关于央地关系的研究，那就是：寓分权于集权！

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