作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员，本文刊于2023年2月10日人大财税研究所。

三、干部派遣是一种特殊的转移支付形式

（一）干部派遣是一种特殊的转移支付形式

转移支付得以实施的前提是中央政府有足够的财力。而我国自建国后，很长一段时间财政处于紧运行状态，那么在这种情况怎么缩小地区差距呢？这个问题肯定一开始就萦绕在国家领导人的心中，他们会结合着制度条件进行探索，最终实施了一种带有中国特色的制度：干部派遣！

所谓干部派遣，是指通过行政手段，从发达地区抽调干部到欠发达地区，或者从欠发达地区抽调干部到发达地区，使得欠发达地区能够得到发达地区的人才支持，并使得发达地区发展经验能够外溢到欠发达地区，从而起到平衡地区发展差距的作用。干部派遣制度可以称得上以人为主的转移支付，它是过去和现在发生在中国大地上的一种波澜壮阔的政治与经济现象。

在教科书中，转移支付指的是资金转移，但是转移支付的本质不在于形式，而是在于这三个特征：1.国家或中央政府主导；2.资源的非对等转移；3.以平衡地区发展为目标。干部派遣完全符合这三个特征，如果将传统的以财力协调为主的转移支付制度称之为以财为主的转移支付，干部派遣制度可以称得上以人为主的转移支付。它广泛存在于省内、省际间、央地之间乃至国企与政府间的援助工程与项目中。

（二）干部派遣的三种制度形式

就具体形式而言，以人为主的转移支付方式主要包含于对口支援、领导干部交流任职和干部挂职锻炼三种形式之中。

1.对口支援：人力和物力的横向转移

对口支援指依据中央政府或上级政府要求，不同的两地区政府、企业或其他机构以结对子的形式由其中一方向另一方实施单向援助的援助方式。

对口支援的援助方式至少在建国后不久就已经存在，但直到1979年中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在全国边防工作会议上作报告时，“对口支援”一词才开始正式在国家层面上广泛使用。

对口支援的受援地区多为贫困地区、边疆地区和民族地区，其中以对新疆和西藏的支援最为瞩目。对口支援是加速少数民族地区的经济文化建设，促进欠发达省市经济发展的重要途径。如2018年中共中央和国务院出台的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，西部边疆与四省藏区经济社会持续健康发展需要对口支援的推动。

对口支援这一援助方式至今仍未被正式制度化，其执行过程也并不规范，但经过多年实践发展，对口支援的应用范围已极为广泛，在援藏、扶贫、三峡工程、汶川地震灾后重建等国家重大工程和突发事件中取到了良好的效果。对口支援以支援经济发展为主，援助形式较多，干部支援是多种援助形式中的重点。

国内不少学者研究“对口支援”制度的运作机制时，称它是一种中国式横向转移支付（钟晓敏和岳瑛，2009；石绍宾和樊丽明，2020）。对口支援包括人、物资和资金的支援，这里研究的区别是重在发现转移支付中人的作用。

2.领导干部交流任职：转变人事关系

领导干部交流任职制度是公务员交流制度的一部分，交流对象一般是领导干部。公务员交流制度的交流方式包括调任、转任和挂职锻炼。领导干部交流任职一般使用转任与调任的方式，转任只在公务员队伍内部交流，调任则是与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流，挂职则不受限制。

领导干部交流任职制度最初并非为了援助落后地区发展，但在实践中促进地区发展经济已成为其重要目标。1990年7月，《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》将实施多年的领导干部交流方式制度化、经常化，肯定了干部交流在促进落后地区经济方面的效果，指出“特别要注意从经济比较发达的地区交流一部分领导干部到经济相对落后的地区任职”。2006年8月，中共中央颁布《党政领导干部交流工作规定》明确指出干部交流的目的之一是促进经济社会发展，并强调“地区之间的干部交流，重点围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目建设进行”。

3.干部挂职：不转变人事关系

干部挂职同样也是公务员交流制度的一部分，挂职人员既有普通干部，又有领导干部。挂职按职位不同可分为高职低挂、平级挂职和低职高挂三种，按去处不同可分为下派挂职、上调挂职和外派挂职三种。高职低挂指高级别干部到低级别岗位挂职，如厅级干部挂职担任县长（正处级别），平级挂职和低职高挂可据此类推。上调挂职指由下级行政机构任职人员派至上级行政机构挂职，如某省派干部到中直机关挂职，下派挂职可据此类推。外派挂职指由本地区派往别地区挂职，如由黑龙江省派至上海市挂职。

与领导干部交流任职的最大不同在于，挂职干部还属于派出单位的人员，占用派出单位的编制且一般而言期满后仍回原工作地原单位，而领导干部交流任职则通过调任与转任改变了与原机关的人事关系。近些年在援藏、援疆、扶贫等对口支援工作中派遣的干部也多使用挂职的方式。

挂职锻炼在促进地区经济发展中发挥了重要作用。1990年至2018年4月，中央统战部会同中央组织部和国家民委共同发起的西部地区和其他少数民族地区干部挂职锻炼工作，共安排了9600余名干部的挂职，这些干部挂职给当地经济带来了巨大的带动作用。《中共中央组织部关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》（组通字[1994]26号）强调，要增加到艰苦地区和基层挂职的中青年干部数量，这些挂职干部的工作很重要一部分就是改善贫困地区经济。2018年11月18日，国务院发布的《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中也指出干部挂职交流有助于区域协调发展。

对口支援、领导干部交流任职和干部挂职虽然各以不同的方式挑选、派遣和培养干部，但都以人为核心，主动发挥领导干部在地区经济发展决策和管理上的关键作用，使地方在经济发展上的短板得以针对性的补充。这种以人为主的转移支付方式是中国这样的大国在探索地区间和谐稳定发展途径方面的重要体现，它极大地促进了中西部贫困地区和少数民族地区的经济发展。

（三）干部派遣可以平衡地区经济发展的理论基础

干部派遣为什么会影响地区间经济发展？这需要结合新古典经济学对经济产出的研究进行分析。

在新古典经济学那里，企业生产函数或总量经济函数由资本和劳动两类生产要素投入决定。随着时代的发展，经济学家对经济产出的认识逐渐深化，这主要体现在对技术进步的理解上，认为技术可以与生产要素相结合，参与生产和分配。按照技术进步与生产要素的作用关系，通常将技术进步分为两种形式：一是无偏性的技术进步即希克斯中性技术进步，这类技术进步能够严格同比例地提高所有生产要素的投入效率。二是有偏性的技术进步，这类技术进步不能同比例提高资本和劳动的生产率，又可分为劳动增进型和资本增进型技术进步两类。若技术进步与劳动结合即表现为劳动增进型技术进步，若技术进步与资本相结合即资本增进型技术进步。

在新古典生产函数里，“技术”是一个宽泛的经济学术语，它并不仅指技术发明。随着现代经济发展，知识、发明和管理等要素发挥着越来越重要的作用。在中国共产党的第十九届四中全会中提出要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。这是基于世界经济发展史对生产规律的高度概括，它说明劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等都可以成为财富创造的重要源泉。

干部派遣是区域间人的流动，大部分干部拥有知识、技术、管理等生产要素，它进入总量生产函数既可以是与劳动和资本结合以有偏型技术进步体现，也可以无偏型技术进步形式体现。基于以上分析，不管以哪种形式体现，均会带动地区经济增长。

（四）干部派遣对缩小地区差距的作用

干部派遣涉及管理、科技、教育、医疗、卫生等多个领域，它对促进落后地区发展中起到了非常重要作用，这有大量事例和政府总结为佐证。从经济学原理上看，经济发展无非取决于要素投入增加、要素质量提高、分工优势发挥、宏观经济环境改善，干部派遣对此均会产生影响，下面结合现实进行分析。

第一，干部派遣充实了欠发达地区干部队伍，直接增加了生产要素。欠发达地区往往面临人才欠缺现象，为此，中国从建国一开始，就广泛采取干部派遣办法来弥补这些地区的人才缺口。典型例子如我国采取向西部地区的大规模干部援藏、援疆、援青等制度，通过“分片负责、对口支援、定期轮换”措施，每年有大量干部进入西部地区工作，例如，从建国到1978年，中央已累计从全国调派3万多名干部到西藏，大大充实当地的人才队伍。

第二，干部派遣以体现式技术进步形式，提升欠发达地区生产要素质量。从发达地区向欠发达地区派遣干部时，组织部门在选拔时除政治方面外，多注重干部年龄、经验和专业能力，因此往往能给受援地带来新知识、新观念、新见解和新办法。在与受援地干部共同工作的互动之中，可以促进受援地原有干部的知识水平水平提升，推动欠地区地区经济的发展。

第三，干部派遣以非体现式技术进步形式，提升欠发达地区管理水平。经济发展不仅取决于生产要素投入，还取决于市场化改革程度、政府规划水平等，它们可以从宏观方面改善一个地区发展环境，进而促使要素配置效率提高。例如，在江苏对口支援新疆克州时，帮助克州详细编制了发展规划，包括城市规划、行业发展规划、工业园区规划等，这无疑会推动克州经济发展。

第四，干部派遣可以促进地区间经济合作，扩大了地区间交易分工网络。所派遣的干部可以作为联系原驻地和工作地的纽带，可以帮助工作地向外介绍产业，可以帮助招商引资，促进两地产业共同发展，带动欠发达地区经济持续增长。这样的例子有很多，如对口援助桑日县的湖南岳阳市干部为受援地吸引中电投资集团、中国广东核电集团有限公司、无锡尚德电力控股有限公司等公司到受援地投资光电产业。

世界经济史不断说明，人的因素是决定经济发展的最主要因素。内生增长理论一个很重要的发现是，思想和知识是非竞争性的，它们可以在任意规模的活动之间自由扩散（巴罗和萨拉伊马丁，1994）。发达地区干部进入欠发达地区，会将先进的知识迅速传播到欠发达地区，带动欠发达地区生产率的提高。而由于知识扩散的低成本性，发达地区不太可能因为干部被派遣而导致当地人力资本的严重缺失，当发达地区被调离干部的不可替代程度低，欠发达地区对调入干部管理能力的吸收程度高时，转移支付后实际总产出会增加。

不过，不是所有国家都有条件实施以人为主的转移支付制度，它依赖国家强大的组织动员能力才能进行。不难想象，这种干部派遣现象会伴随着干部的自我奉献，某种程度上会降低个人福利（如家庭不能团聚），没有国家的强大组织动员能力，这种现象的大规模发生几乎是不可能的。

总结本节分析，可以归纳出这样一个命题。

关于以人为主转移支付的命题：干部派遣是有中国特色的以人为主转移支付，发达地区被调离干部的不可替代程度越低，欠发达地区对调入干部管理能力的吸收程度越高，转移支付后实际总产出越高。以人为主的转移支付不但可以完成平衡经济发展的目标，而且有可能导致总产出增加。

四、转移支付在缩小地区差距的作用

改革开放后，随着经济发展水平的提高，地区间发展不平衡问题日益凸显。1994年分税制改革后，中央政府财力大大增强，“两个大局”逐渐由“沿海优先发展”向“沿海拿出更多力量来帮助内地发展”转变，这在党的一系列文件中得到体现。例如，在2002年中国共产党的第十六大中提出：“加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。” 2004年党的十六届四中全会提出要“切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员之间收入差距过大的问题，逐步实现全体人民共同富裕”。在2013年党的十八届三中全国做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要推动公共服务均等化、努力缩小区域间收入分配差距。

我国在1994年分税制后才逐渐建立转移支付制度。1994年转移支付以税收返还为主，1995年正式引入一般性转移支付，该类转移支付主要用于补助少数民族地区或财力缺口过大的地区。在“两个大局”和“效率优先”思想的指导下，此阶段的一般性转移支付规模较小，不足以扭转财力差距扩大的局势。

为配合均衡地区发展战略的实现，中国在2002年实施企业所得税和个人所得税改革方案，将所得税由地方税变为中央和地方共享税，中央在2002年分享50%，在2003年后分享60%，并决定将新增财力全部用于对地方（尤其是中西部地区）的转移支付上。缩小地区间财力差距成为转移支付的主要目标之一，转移支付占当年中央总支出的比重持续提高，目前中央政府财政支出中约有70%左右用于转移支付，见图1。

图1 1990-2017年转移支付及所占份额

注：数据来源为《中国财政年鉴》（2018）。其中，中央支出为包括中央本级支出的全部支出。

为了刻画转移支付的均等化效果，这里以转移支付后地区财力差距的变化率来衡量转移支付的均等化力度，省内各地级市之间财力不平衡程度缩小的越大，表明转移支付的均等化力度越高。图2是计算出的1994-2016年的转移支付均等化系数，可以看出，转移支付前各地区自有财政收入的不平等程度较大，加入转移支付后，各市之间的财力差距明显降低。21世纪以来，转移支付均等化系数逐年提升，2000年转移支付可缩小地区财力差距的33%，2016年转移支付对差距的降低程度已达到51.8%，意味着通过转移支付，地区之间的财力不平衡程度可缩小一半以上。

图2 全国平均转移支付均等化系数：1994-2016

现实中，中央政府给予地方的转移支付，是由中央拨给省级政府。省级政府再根据本省自身的情况，决定对下辖各市（县）政府的不同类型转移支付数额。因此，县级政府获得的各类转移支付数额主要是由省级政府和市级政府所决定。当然，中央给予地方的专项转移转移支付，其中有一些项目是具体到某个县的，县级政府获得的这种转移支付就主要是由中央所决定的。但是中央给予地方的专项转移支付也有很多是不明确具体用往哪个县的，而且省级政府也会给予县级政府专项转移支付，因此县级政府获得的一般性转移支付和专项转移支付仍然主要是由省和市级政府所决定（李萍等，2010）。图3展示了我国分地区市县级的转移支付均等化力度，可以看出，中西部地区转移支付均等化程度明显高于东部地区。

图3 我国分地区市县级的转移支付均等化力度

以财为主和以人为主的转移支付制度结合，缩小了地区间经济发展能力的差距。图4呈现1994年以来中国东中西部的GDP增长率，我们可以看到，2007年以后西部地区经济增长速度明显超过东部地区，这种收敛特征侧面说明了地区性发展战略提高了落后地区的经济增长能力。

图4 各地区GDP实际增长率：1994-2016

注：数据来源为《中国统计年鉴》。

地区发展差距的缩小主要表现在人均GDP的差距缩小。变异系数是度量差距的一个重要指标，它等于由各省人均GDP的标准差除以各省人均GDP的均值。图5显示了改革开放以来各省人均GDP的变异系数，可以看到，省际间人均GDP差距表现为三阶段：第一阶段，1978-1990年，地区间差距由0.96下降到0.59，据张红梅等（2019）研究，此时东部地区内差异的减小对于全国水平的地区差异有较大的影响；第二阶段，1990-2002年，地区间差距由0.59上升到0.70，此时东中西部地区差距扩大是地区间差距扩大的主要原因；第三阶段，2002年之后，地区间差距由0.70下降到0.49。

图5 1978-2019年各省人均GDP变异系数

在缩小地区间差距的各项制度中，转移支付制度无疑起到了至关重要的作用。

五、总结

政府间转移支付是平衡地区差距的重要制度安排，传统理论认为转移支付虽然有助于公平，但是不可避免带来效率损失。而本章研究认为，转移支付制度的实施，不可避免地要依托一个国家的政治经济制度背景，中国独特的央地关系安排使得中国转移支付制度带来浓郁的中国特色，其中隐含着转移支付理论的创新。

第一，在一定条件下，一般性转移支付既能实现公平也能提高总体效率。总体效率能够提高需要两个条件：一是政府有多个目标，欠发达地区比发达地区政府目标不一样，欠发达地区更加偏好经济增长；二是欠发达地区资本生产率水平高于发达地区。

第二，郡县制传统下的央地关系容易出现上下级政府间、政府与居民间的偏好错位问题，专项转移支付是能够迅速解决偏好错位的重要制度安排，它会锁定政府支出和公共产品提供的方向，改变欠发达地区基础设施或公共服务供给状况，因此可以称为“积极均衡策略”。

第三，建国以后直到1994年分税制改革，中央政府没有多余的财力用于转移支付，但是在实践中，创造性地发明一种能够有效缩小地区差距的制度：干部派遣。干部派遣可称得上以人为主的转移支付，其原理在于各类干部在经济发展中起着重要作用，当发达地区被调离干部的不可替代程度越低，欠发达地区对调入干部管理能力的吸收程度越高时，干部派遣既可以完成平衡经济发展的目标，而且有可能导致总产出增加。

不论是以财为主的转移支付，还是以人为主的转移支付，都要依托强大的国家组织动员能力才能得以有效实施。

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