作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授，重阳金融研究院高级研究员，本文刊于《中国金融》2018年第13期。

新华社等报道，6月19日，由财政部和国家税务总局起草的《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（以下简称《草案》）已由国务院同意，并提请十三届全国人大常委会第三次会议予以审议。此次改革力度之大，可以说大大超出社会各界预料。它所产生的影响，有可能大大超过调节收入分配的作用范围。

首先，本次个税改革第一次迈出了综合与分类相结合的脚步。《草案》中关于个人所得税改革的要点有四个：一是对部分劳动所得实行综合征税，将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得四项劳动所得，实行综合征收，适用统一的超额累进税率，实行按年征收；二是优化调整税率结构，扩大3%、10%和20%三档低税率的级距，较高税率的级距保持不变；三是将综合所得基本减除费用标准（俗称:“起征点”）从3500元/月增长到5000元/月；四是设立专项附加扣除，增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除。总结起来，本次个人所得税改革的要点为：综合征税、提高免征额、增加专项扣除。

其次，本次个税改革对调节收入分配作用的功能受到约束。从《草案》内容看，提高免征额和专项费用扣除，都会有效降低中低收入者的税收负担；而对劳动所得综合征税并实行累进税率，又会让高收入者缴纳更多的税收。从表面上看，它的确有助于缩小分配差距。然而，如果深入研究个人所得税调节收入分配的机制，就可以发现，有两大因素制约了它的功能发挥。

第一个因素，纳税群体规模太小。纳税人数量决定着个人所得税效果的发挥程度，如果只对极少数人征税，那么即使是实行非常高的超额累进税率，它对调节分配的效果也是极有限的。反之，如果纳税人数量多，税基宽，即使税收累进程度低，它对调节分配的效果也很大。在理论上，卡克瓦尼（Kakwani）已证明，个人所得税调节分配的效果取决于税收累进性与平均税率的乘积，平均税率指的是全体人口纳税额与全体人口的收入比，显然，纳税群体越多，平均税率就越高，它对调节分配的效果就越好。我国有多少个人所得税纳税人呢？国家税务总局掌握了全部纳税人数据，遗憾的是，这个数据是保密的，外界无法得知。但是一个数据可透露出端倪：2011年，我国《个人所得税法》修订， 将工资薪金所得免征额从2000元提高到3500元，国家税务总局透露，改革前纳税人有8400万，改革后锐减为2400万， 仅仅是提高1500元，就减少了6000万纳税人。这意味着当时全国人民每月工资在减除各项费用后，超过3500元的只有2400万人！当时大多数人认为改革将有效缩小居民收入分配差距。然而，岳希明等的测算表明，改革前个人所得税可以缩小基尼系数1.29%（可见其作用微乎其微），改革后仅缩小0.76%。也就是说，改革使得个人所得税调节分配的功能缩小了！从2011年到2018年，居民收入会增长不少，但是考虑到《草案》将免征额提高，以及增加了多项专项附加扣除，纳税人群体数量相比14亿人口来说，仍将是很少的。即使达到5000万人口，个人所得税对收入分配调节作用也限制在5000万人之内，其效果必定是有限的。

第二个因素，对资本所得无法综合计征。按收入来源性质划分，个人收入来自两方面：劳动所得和资本所得。资本所得是纳税人通过投资取得的所得，其形式有股票分红所得、股权转让所得、财产租赁所得、利息所得，等等。一般来讲，高收入者的收入主要来源是资本所得，低收入者的收入主要来源是劳动所得。如果对资本所得实行综合计征并实行累进税率，那么显然，个人所得税只能调节劳动者的收入差距，从全局看，调节收入分配的效果仍打了折扣。我国现行税制就是对资本所得实行分类征收，并且税率基本为统一的20%的比例税率。

通过测算，可得出我国要素收入初次分配格局的总体状况（见图1），从中看出，我国劳动要素收入占全国收入的比重大约是50%，资本要素收入占比大约是35%。资本要素收入占比并不低，在皮凯蒂的《21世纪资本论》中，它揭示的世界一般规律是，从长期趋势看，资本回报率高于经济增长率，资本要素收入占国民收入的比值将处于上升趋势。高收入者的收入来源主要是资本所得，如果不能对资本所得实行累进税率，那么个人所得税对调节收入分配的效果势必是有限的。

那么，我们能对资本所得实行综合征税并实行累进税率吗？很遗憾，这很难做到。有两个原因制约对资本所得综合计征：一是资本配置方式多样，避税手段丰富；二是资本流动性强，如果征税，将驱使资本流向低税率地区，甚至流到国外，在全球竞争加剧的背景下，这将降低一个国家的经济竞争力。也正是因为如此，欧洲不少国家对资本所得实行比例税率，并且税率还低于劳动所得的适用税率。因此，由于纳税群体小、资本所得不能综合计征的原因，个人所得税对调节收入分配的效果肯定是有限的。不仅中国如此，国外也是这样。政府调节收入分配的手段主要是转移性支出和个人所得税，前者的效果远高于后者。科恩（Koen）等测算了36个国家和地区的财政政策再分配效应，结果表明，个人所得税和转移性支出平均使基尼系数降低0.140，其中转移性支出使其降低0.118，占85%；个人所得税使其降低0.021，占15%。这在一定程度上说明了，转移性支出的收入再分配效应强于个人所得税具有某种普遍性。

最后，本次个税改革的价值在于，它将大大推动税收征管现代化步伐建设，最终推动国家综合治理能力提高。长期以来，我国的税制结构以流转税为主体，纳税人主要是企业。与美国等发达国家相比，我国税制结构对企业征税过多，对居民征税不足。图2显示，我国税制结构中，有90%的税收是来自企业，而只有10%税收来自居民。美国正好相反，有67.1%的税收来自居民，32.9%的税收来自企业。这种税制结构是中国企业觉得税负重的一个根本性原因。

我们知道，企业是创造价值的主体，税收过多地集中在企业，对促进生产发展和经济增长不利。而由于税收集中在企业，因而我国税收征管体系建设是围绕企业而转，例如，金税工程是通过发票监控，提高增值税的征管能力；日常的税收稽查，重点放在企业所得税和增值税上。即使是个人所得税，由于我国长期实行分类征收，它就可以大量采用源头扣缴的方式，纳税人无须直接面对税收部门，税收征管机制建设也就不需要在强化对自然人税收征管上下功夫。

而这次个人所得税改革，将对我国税收征管机制造成非常严重的挑战。让我们针对《草案》列出的改革方案，先做一场思想实验，看看挑战来自何处？

《草案》规定，将劳务报酬所得与工资薪金所得综合征收，这意味着纳税人要由劳动报酬支付方代扣代缴转为取得报酬者自主申报。假设有一个在北京医院工作的医生，日常在医院领取工资，周末到外地做手术并领取报酬。由于劳务报酬所得将与工资薪金所得综合征收，他的适用税率将会很高，为了少缴这笔税款，他可能隐匿这笔收入，或者少申报收入。而按年申报的制度，只有到了年底汇总各项所得后，才可能知道他适用税率是多少，并且累进税制设计会加大他年末补税的额度，这会刺激纳税人逃税动机。对此，税收征管机关要能够确切地知道：他是否申报了收入？他是否真实申报？由于纳税人取得劳务报酬所得可能来自全国各地，这样税务机关必须要能够全国联网才能有效地查处。不但是要求税务联网，还要与银行联网。而且，要推行现金管理制度，减少现金交易额度。显然，这一系列挑战均很大。

另外，《草案》增加了几个专项扣除，每增加一个专项扣除，就意味着税务部门要对相关信息进行收集、处理和整合，如从教育部门得到居民受教育信息，从医疗部门得到居民医疗信息，从房地产管理部门、银行部门得到居民购房或租房相关信息，等等。

这些问题的存在，对个人所得税税收管理造成很严峻的挑战。有学者关于个人所得税改革提出三个问题，即个人不申报怎么办？申报不实怎么办？申报不缴纳怎么办？显然，解决这三个“怎么办”并不容易，它需要一系列重要基础制度建设，如全面建立税务代码制度、落实个人资产实名登记制、推行现金管理制度、构建全国联网的个人涉税信息平台等，这些制度建设非一日之功。

不仅如此，个人所得税改革还将产生两个结果。第一，政府对社会的掌控力度增强，由于对劳动所得综合征收，政府就可以以征税为理由，对个人大量与取得收入有关的信息进行监控。由于个人或家庭是社会的基本细胞，政府对社会掌控力度会增强。第二，有助于激发纳税人的权利意识。以往个人所得税征收采取源头扣缴方式，个人尽管有税收痛苦，但是无法参与税收计算过程，对税收细节其实不甚了了。而《草案》规定个税实行一定程度的综合征收，就势必要求纳税人自主申报，参与税收计算的全部过程。在此过程中，纳税人的权利意识会逐渐得到激发：税收设计是否合理？税款应用到哪去了？政府有没有及时回应纳税人的需求？这样，“纳税人”这一个现代国家才有的词语，才会真正发挥出它的价值。

政府控制力的加强和纳税人权利意识的激发，两者结合，会加深政府与社会的互动程度，最终会指向一个共同目标：推动国家治理现代化！（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）