作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员，本文刊于2023年3月22日人大财税研究所。

财政学是一门经世致用的学问。财政研究和财政实践的得当与否，不论是对构建财政领域自主知识体系，还是对推进国家治理体系和治理能力的现代化，都非常重要。党的二十大报告的第二部分“开辟马克思主义中国化时代化新境界”，确立了社会科学研究的基本立场、观点和方法，就财政而言，这关系到中国财政理论与实践的根本问题，即财政的体与用关系的辨析问题。自清末洋务运动开启中国现代化进程以来，中国现代化是坚持“中体西用”还是“西体中用”曾引起广泛讨论，对一些关键历史进程也产生过重要影响。本文认为，就财政而言，要以“中体世用”为导向推动中国财政研究和财政实践，此处的“中”指中国，“世”指世界。所说的“中体”是指以中国基本制度、价值观、时代任务为体，“世用”指的是以世界范围内一切有价值的方法和措施为用。

一、中国财政为何要“中体世用”？

体用是中国哲学的一对重要范畴，“体”指事物的本原，“用”指事物的应用和表现，体用关系的辨析是中国哲学的一个核心问题。国家作为社会共同体，政府的行动要符合国家性质和社会共同价值观。作为反映政府的收支及治理的财政，它一方面要符合国家性质和社会共同价值观，另一方面有很强的应用性，由此产生财政的体与用的问题。阐明中国财政的体用关系，无论是对财政研究和财政实践来说，都是极为重要的。何为财政的“体”？笔者认为，中国的基本政治经济制度、社会主义核心价值观、时代中心任务是财政的体。社会主义核心价值观并不是枯燥的术语，而是源自人民群众日用而不觉的共同价值观，它是活生生的，就体现在自家庭至社会的日常伦理中。这个时代的中心任务是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，国家一系列制度设计与工作安排围绕这个任务而展开。何为财政的“用”？财政研究和实践中所用的具体方法、具体制度、具体政策是财政的用，它不分中外，世界上一切优秀的做法都可采用。如果不识财政的体，要么误用方法，犯了南辕北辙的错误；要么误设制度和政策，产生逾淮为枳的结果。打个比方，个人的身心素质、观念和目标是“体”，个人的行为是“用”。如果不了解这个人行为的“体”，那么无论进行怎样细致的行为分析，也是难以深入了解这个人的。这里以流行的财政分权研究为例，说明阐明财政体用关系的重要性。财政分权是财政领域内中央向地方下放权力的行为，它对各级政府职能行使产生重要影响。在流行实证研究的学术界，不少研究者将地方财政支出的多寡视作财政分权度的高低，在此基础上进行实证分析，并以分析结果来总结规律和设计对策。在以美国为代表的联邦制国家里，这种做法并无问题，因为联邦制各级政府的财政权力划分是相对清晰的，地方财政支出的确在较大程度上反映地方财政自主度。但是在中国，地方财政支出往往称为“责任”而非“权力”，地方财政支出项目和规模很多是由上级政府“压”下来的责任，它给地方带来的更可能是财政束缚而非自主。为何如此？是因为财政分权的背后是中国特色央地关系制度设计，财政分权的“体”是“中央统一领导，地方分级管理”，“用”是财政事权与支出责任划分、税收分配、转移支付等，以地方财政支出多寡来判断财政分权程度，显然是不合适的。财政的“体”是客观存在的，它不以人的意志为转移，财政实践必然围绕财政之“体”而运转。但就主观而言，人们对财政之“体”的准确把握却要经历一个由浅到深的认识过程。新中国成立以来，我国财政学界经历了两次大规模向国外学习过程，每次过程的后期都会自动向财政“以中为体”方向回归，它很好地说明了财政之体的客观性及认识过程的复杂性。

第一次是计划经济时代对苏联的学习和超越。二十世纪50年代，中国与苏联均采取计划经济体制，财政理论一开始来自苏联教材。在苏联教科书中，认为“财政乃是货币关系的体系”，在吸收和消化苏联财政理论后，中国财政学者开始对其进行质疑和挑战，1958年，中国人民大学王传纶教授发表论文《对“财政学”对象问题的探讨》，质疑道：“究竟财政现象是和国家有本质联系呢，还是和商品交换有本质联系？究竟财政现象是随着国家的产生、发展而产生、发展呢，还是随着商品交换？”他认为应该是前者。在财政实践中，中国没有照搬苏联做法，财政体制在总体实行统收统支的体制下，实行收支下放、总额分成、定收定支等一系列灵活措施。理论质疑加上实践探索，对中国财政基础理论的创新产生了巨大的推动力，财政学前辈们分别提出“社会公共需要论”“国家分配论”等原创性理论，这些理论均是马克思主义基本原理与中国实践结合的产物。

第二次是社会主义市场经济建设和完善时期对西方的学习和超越。二十世纪90年代中期始，我国确定经济体制改革的目标为建立和完善社会主义市场经济体制，财政学界积极引进西方财政学或公共经济学教材，研究范式向美国为代表的西方学习，并将财政角色主要定位于弥补市场失灵和提供公共物品。2013年党的十八届三中全会的召开，标志着改革重心由经济转向推进国家治理体系和治理能力现代化，并在会上提出一个重大判断：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这引起财政学界的积极响应，中国财政学人开始反思欧美财政研究范式的不足，推动了财政理论创新的新一轮高潮。从中国历史传统看，财政历来被视为“邦国大本”“生民喉命”，本来就是国家治理的基础和重要支柱。财政学界的热烈反应，何尝不可以说是因呼唤出历史记忆而引起？

二、中国财政如何“呈体”？

中国财政理论和实践要适合国情，体现出原创性和时代性，就要让中国财政的体呈现出来，否则只能是一些统计数据或文件的展示。如何让财政“呈体”呢？一是扎根实践。当前，财政研究领域流行用数据分析来发现财政运行规律，特别是通过因果推断的计量方法来识别事件背后的原因。但应注意的是，财政数据与企业和家庭数据相比，有很强的特殊性，表现在：财政数据背后，有更复杂的博弈过程和数据产生过程。为什么这么说呢？就博弈过程而言，财政数据要么来自政府之间互动结果（如税收分成、转移支付等），要么来自政府与私人部门互动结果（如税收、政府债务等），如果不深入了解其博弈过程，仅凭数据本身是很难了解制度运行逻辑的。就数据生产过程而言，财政数据由底层数据上升到公开数据，其中已经过滤掉很多信息。举例来说，企业纳税数据生产过程是“原始凭证—记账凭证—明细分类账—总分类账—财务报表—纳税申报表”，企业税收遵从信息隐藏在数据生产过程的底层，例如改变原始凭证或记账凭证，纳税申报表所体现企业纳税差异很难代表企业逃税或税收征管程度。再如财政支出数据，它分为“类、款、项、目”，公开的数据只到“类”这一层级，这导致我们对数据背后很多细节不清楚，也就不易判断财政支出对经济社会的真实影响。举“科学技术支出”数据为例，它是用于基础研究还是应用研究？用于行政管理还是科普活动？研究者往往不得而知。即使进行制度分析，也不能仅通过公开文件来判断制度运行逻辑，现实中，“文件打滑”或“文件挂墙”现象并不少见。财政数据或财政文件背后，有着非常丰富、生动的实践活动，这才是研究者应该关注并揭示其中规律的。

二是站在国家治理高度思考。国家治理是“五位一体”的治理体系，财政作为国家治理的基础和重要支柱，它与经济、社会和政治关系非常密切。虽然财政学界主要接受的是经济学训练，研究中也主要采取公共经济学的研究范式，但是问题本身却是不分学科的。不论是学术研究还是政策设计，均始于发现问题，止于解决问题。在发现问题时，要看到问题背后是政治、经济和社会因素的综合作用结果；在提出解决问题方案时，需要从多个角度而非纯从经济角度观察。例如，即使通过经济分析得出家庭制个人所得税有利于调节收入分配，那能不能直接提出个人所得税彻底改成家庭制的改革建议呢？显然不能，要考虑改革所产生的政治成本和社会成本。再如，有不少研究用数据识别财政改革给地方财政带来的压力，但是，现实中为了推动改革，一般要给被改革者予以财政减压或让利。举2002年所得税分享改革和2016年营改增改革为例，中央政府明确说“保证地方既得利益，不影响地方财政的平稳运行”。这是中国各领域增量改革或渐进式改革的典型特征。以2002年所得税分享改革为例，原属于地方的企业所得税改为中央与地方50:50分享（2003年后为60:40）后，各省随即出台财政体制改革文件，采用增量税收返还、改变省内税收分享比例、调整转移支付甚至调整支出责任等一系列综合措施，“保护地方既得利益”是自分税制到现在、自中央到地方的大量财政体制文件中反复出现的词语，用公开数据来测算改革带来的财政压力很可能遗漏了那些减轻地方财政压力的信息。财政是上下级政府之间、政府与市场、政府与社会的互动平台，财政改革牵一发而动全身，无论是研究起始还是研究结果，均要看到背后复杂的经济、社会和政治运动过程。

三是扎根中国优秀传统文化。财政运行背后反映着政府施政的理念，这种理念在很大程度上源自一个民族的文化精神。中华民族有修史的传统，历代史书大多设有《食货志》一章，专门记载那个时代的经济活动，政府理财活动是其中重要组成部分。《食货志》开篇一般从儒家经书义理开始讲理财思想和原则，这实际上就是文化在经济活动中穿透力的体现！王安石有句名言：“政事所以理财，理财乃所谓义也”。“义”是自孟子后儒家的核心观念，符合“正义”是对行为者的最大褒奖，“不义”是对行为者的最严厉批判。政府活动、财政行为与文化观念密不可分，王安石这句话精要地说明了文化对财政的影响。这也是党的二十大报告提出“把马克思主义思想精髓同中华优秀传统文化精华贯通起来、同人民群众日用而不觉的共同价值观念融通起来”的重要原因。如果深入观察中国财政，如教育支出、地区扶持政策、反贫困、社会保障制度、疫情下财政收支行为等等，不难发现中国文化持久绵长的影响。

三、中国财政如何“起用”？

财政之用无小事。哪怕一个较小的税收政策调整，可能影响的就是一个行业的生存和千百万人就业和收入。笔者认为，要让财政发挥好在推进中国式现代化的重要作用，财政研究或财政实践要做到以下两点。一是离体无用，紧扣中国财政之体。财政是以国家为主体的分配活动，这种分配活动必然受前文所说的财政之体支配：其一，财政分配存在如何分配才合理问题，即正义问题，它受社会主义核心价值观支配；其二，财政分配涉及各方面利益协调，而利益协调是人类社会最难办的事情之一，它必然受国家基本政治经济制度支配；其三，财政分配方向与时代的中心任务有关，时代的主要矛盾发生变化时，财政分配方向自然也就随之改变。因此，财政任何问题均离不开背后的财政之体，如果看不到财政之体的支配力量，那么关于财政之用的研究就难以透过现象看本质。以中国对口支援制度和大规模减税降费政策为例，对口支援是人财物的地区转移，它基于中国政治体制的政治动员能力和公共治理的阶段性，对推动欠发达地区经济发展和缩小地区差距起着重要作用，研究者将对口支援称为中国特色横向转移支付制度。再如，我国自2018年起持续5年的大规模减税降费政策，累计达到10万亿之巨，如果不是依托于中国共产党的强大组织力量，能够超越集团利益和短期利益，如此长时间、大规模、大范围的减税降费，在西方国家势必陷入党争之中。很明显，对口支援和大规模减税降费背后，中国特色的基本政治制度是“体”，缩小地区经济差距和推动经济高质量发展是“用”。二是体一用殊，政策要因地制宜和因时而变。不论是基本政治经济制度，还是思想观念或时代中心任务，均有在很长一段时间内保持稳定的特点，财政之体的稳定不妨碍其用的灵活性。毛泽东曾言：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”大、多、复杂，这三个形容词说明我国地区充满了异质性问题，不论是政策设计还是理论研究，均要充分考虑到这种异质性。以财政体制为例，2022年国务院出台《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，仔细分析其内容，大多数属于指导性而非规定性的，因此文件称“指导意见”。不能据此以为省以下财政体制刚开始，且没有具体改革内容。实际上，1994年分税制改革以来，各省出台的比较正式的省级财政体制改革文件至少有二百份，地市级也不断进行市县级财政体制改革，这说明改革一直在省以下持续进行。如果仔细观察自中央至地方的各个财政体制改革文件，就会发现贯穿其中的一条不变原则：“统一领导、因地制宜”。“统一领导”要依赖中国特色政治制度这个“体”，“因地制宜”是发挥财政体制各种之“用”，如财力保障、激励、平衡与风险分担等。历史反复证明，中华文明既是有着鲜明特色的文明，也是非常具有包容性的开放文明，它如大海一样可纳百川而又不为所变。由于具备这样的特点，“中体世用”是让中华文明保持新鲜活力而又不失本色的基本原则。“体用之分”在每个领域的展现或有所不同，就财政而言，中国特色的政治经济制度、社会主义核心价值观、时代中心任务是体，在认识、体会和坚守这个财政之体基础上，广泛学习和接纳世界范围内一切可为我所用的财政具体方法、制度和政策，才能体用双彰，真正回答时代提出的财政问题，推进中国式现代化，推动中华民族伟大复兴。

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