作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员，本文转自10月15日人大财税研究所。

10月12日，CMF宏观经济热点问题研讨会（第91期）于线上举行，中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所执行所长、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员吕冰洋发布了《央地财政关系的现状、问题与改革》报告。

本报告在分析央地财政关系现状的基础上，总结发现目前我国央地财政关系存在事权和支出责任划分、财权划分和转移支付三方面的问题。为此本报告针对性提出央地财政关系改革的三大目标、要处理两类核心矛盾和改革思路。以下为报告内容。

央地财政关系是二十届三中全会决定中的重点内容，财税体制改革可分三部分，分别是预算、税收以及央地财政关系，其中核心是央地财政关系。

一、央地财政关系的现状

央地财政关系是我国政府间财政关系的集中体现。政府间财政关系分三大部分：财政事权、财权、转移支付。财政事权包括决策权、支出权、监督权；财权包括立法权、收益权、征管权；转移支付包括分配权、支出权、监督权。

图1 政府间财政关系内涵

其中，2016年国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，正式提出“财政事权”这一术语。根据财政部定义，财政事权是指一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，其逻辑起点是事权。所以，二十届三中全会提出了事权和支出责任改革，事权是确定财政事权的基础，进而才能确定相应的决策权、支出权、监督权等。由于权利与责任相对等，相应产生了支出责任，进一步产生了财力需求。

2023年,全国一般公共预算收入216784亿元,同比增长6.4%。其中，税收收入181129亿元,同比增长8.7%；非税收入35655亿元，同比下降3.7%。地方财政收入分为四本预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。其中规模较大是一般公共预算、政府性基金预算与社会保险基金预算。财政领域较为重要的是一般公共预算与政府性基金预算，中央地方财政关系划分集中在一般公共预算。社会保险基金预算很大程度上属于封闭运行，用于社会保障。

中央和地方财政收入自2012年后处于下降趋势，但除了外交、国防是中央承担的主要部分之外，地方承担了大部分的财政支出责任。

图2 1995-2023中央与地方财政收入增长率

图3 地方各类财政支出占比（单位：%）

在收入方面，1994年分税制改革后，地方财政收入占比大幅下降，而中央占比上升，现在比例稳定在55:45，即地方占比55%左右。在支出方面，2000年后，地方支出占比不断上升，目前地方支出占86%，中央占14%，这一巨大缺口需要通过转移支付来解决。

图4 中央和地方财政收入占比（单位：%）

图5 中央和地方财政支出占比（单位：%）

所以，转移支付规模不断扩大，目前高达10万亿。从人均转移支付和转移支付依赖度来看，地方一般公共预算收入无法满足财政支出的需要，都要依赖转移支付，包括江浙沪等发达地区。

图6 各省份人均转移支付额和转移支付依赖度

近期财政形势较为紧张。地方政府运转依赖政府性基金收入，其中大部分来自土地出让收入，但随着房地产行业不景气，地方土地出让收入大幅下降，导致政府性基金收入占比不断下降。与此同时，今年部分重要省份税收同比增速也在下降，甚至出现负值，地方财政运转很大程度上可能需要依赖非税收入，因此非税收入增速较快。从我国重要税种收入状况来看，1-8月重要税种中的增值税、所得税等增速为负，给地方带来了很大的财政压力。

图7 2024年8月累计税收同比和非税同比

图8 2024年8月全国税收收入累计同比增速

二、央地财政关系的问题

（一）事权和支出责任划分问题

地方支出占比与收入占比的巨大缺口需要通过转移支付解决，如果转移支付仍无法解决，就会加大地方财政压力，进而导致地方的部分支出责任无法落实。央地财政关系会层层传导到省下财政体制。目前，县一级支出责任占比在省下支出责任占比不断上升，省本级占比下降，说明压力会传导到基层政府，基层财政困难问题就会随之出现。

图9 省市县三级政府的支出责任划分

所以，在事权和支出责任划分方面，目前存在的核心问题为：事权存在缺位、越位、交叉不清问题；事权、支出责任和财力不匹配；支出责任层层下移，基层财政压力加大。

（二）财权划分问题

财权划分问题是政府间财政关系最核心的问题，因为事权改革本质上是行政体制改革，财政体制改革难以推动，而财权划分是政府间财政关系能够调整的，也是上下级政府博弈最多的领域。

地方财政收入主体税种包括增值税和企业所得税。地方税有三大特点：第一，地方税基于生产地原则分享；第二，地方税系的税基主要是流动性税基；第三，地方税的纳税人主要是企业纳税人。这样会导致以下问题：一是税收收入保障地方财政运行的力度不足；二是激发以非正式性税收返还为特征的恶性税收竞争，破坏统一大市场建设，降低资源配置效率；三是不利于地方政府职能转变，因为地方政府的税源决定了服务对象，导致政府职能可能更重视生产性职能和企业利益。

图10 地方税系构成

基于生产地原则的税收共享是分税制改革以来的一个重要制度设计，它在推动中国经济增长方面发挥了重要作用，对此可称为财政激励制。地方税调动地方积极性的机制是通过增值税、企业所得税的分成来激励地方发展工业和相关生产性服务业，带来相应的增值税增长。另一方面，工业发展带动人口聚集，促进消费性服务业发展和土地升值，进一步带来增值税增长。这一机制在中国高速增长阶段有显著的积极作用。

但随着进入高质量发展阶段，需要重新来思考分税制的合理设计。虽然中央和地方的每个税种分享比例是固定的，但省以下充满了关于财政收入的谈判，导致每个地方的不同税种有不同的分享方式，它降低了制度的统一性，不利于统一大市场建设，不利于地方政府职能转变。

（三）转移支付问题

首先，转移支付规模过大，降低了经济效率。转移支付的本质目的是平衡地区差距，这不可避免地在实现平衡目标的同时降低了经济效率，即越发达的地区得到的转移支付越少，这会降低地方发展经济的积极性。我国目前转移支付规模已达10万亿之巨，其运行效率问题不容忽视。

其次，共同财政事权转移支付定位不清。2019年的转移支付改革增设了共同财政事权转移支付，其规模非常庞大，2023年达到3.6万亿，但共同财政事权存在定位不清晰的问题。

最后，专项转移支付因信息不对称、信息传递链条长而产生资金配置扭曲。

（四）央地财政关系矛盾的集中体现：地方债

地方债从性质可划分为：直接债务，政府无条件承担的债务，源于现时义务；或有债务，政府在特定条件下承担的债务，源于未来义务；显性债务，法律明确规定的由政府以各种形式承诺的债务；隐性债务，政府职能中隐含的应由政府承担的债务。这四类组合起来包括地方政府直接显性债务、地方政府直接隐性债务、地方政府或有隐性债务、地方政府或有显性债务。

其中，地方政府直接显性债务规模不断上升，目前地方一般债和专项债合计达到40万亿，隐性债形式多样，规模庞大，所以，地方债风险化解问题是当前宏观治理体系面对的重要问题之一。

图11 政府债务余额结构（亿元）

三、央地财政关系的改革

央地财政关系本质上是央地关系的体现，央地关系是中国特色治理体系的重要组成部分，其特点是中央统一领导、地方分级管理，这需要构建属于中国的政府间财政关系理论，甚至中国特色的央地关系理论。毛主席曾提出：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”“大”和“多”说明我国充满了结构问题和信息不对称问题，这种情况下，中国央地关系治理的复杂性超过世界任何一个国家。“发挥中央和地方两个积极性”成为央地关系和财税关系的指导原则。关于如何发挥中央和地方两个积极性，全国政协主席王沪宁在1991年曾撰文指出“集分平衡”应为未来中央与地方协同关系的原则，中国超大的地方和超大的社会是央地关系失衡的一个重要原因。人大校长林尚立在1998年的《国内政府间关系》中特别强调集分平衡原则，“对于非地方自治的国家，过度集权或分权所带来的弊端会腐蚀正常的中央与地方关系。”由发挥两个积极性到构建集分平衡的央地财政关系是我国改革的重要方向，要基于系统性思维整体考虑如何构建一个集分平衡式的央地财政关系。

（一）央地财政关系的三大目标

第一，激励目标。作为一个大国，大量事情要交给地方政府完成，政府间财政关系要起到调动各级政府积极性作用。第二，平衡目标。中央政府有责任通过财政手段，平衡地区经济差距和公共服务差距。第三，控制目标。中央政府为了实现全局性经济目标或政治稳定目标，需要对地方财政进行控制。基于以上三个目标，最终实现效率、公平和秩序的统一。

各省财政体制改革文件的高频词集中体现在激励、协调、统一、共同分担等，说明政府间是合作式的关系，即权力经常处于交叉状态，当然，这依赖于财政体制的良好设计。这符合中国历史的运行逻辑，即财政要同时处理好激励、平衡、控制三大目标，只是随着时代的变化，政府治理的核心目标进行了相应调整。

中国央地关系治理可基于中央和地方的行动产出弹性、行动成本、行动外部性和行动确定性进行分析：政府间财政关系受客观条件的影响，当地方政府行动的产出弹性和正外部性较高时，中央要赋予地方更多财政权力；当地方政府行动的成本系数增加或产出不确定性增加时，中央要减少地方财政权力。

总体来说，在中国中高速增长阶段时，地方利用当地资源禀赋进行招商引资来发展经济，这时候地方产出弹性高、行动成本低、确定性较强，因此权力应赋予地方。但现在我们要建设全国统一大市场，进入高质量发展阶段，应该调整相应的事权和支出责任。

（二）央地财政关系要处理两类核心矛盾

一是调动地方积极性与建设统一大市场。既要调动地方积极性，同时又要抑制其不利于统一市场建设的行为，财税体制与此有着重要联系。财权给了地方相应的财政利益，有利于激发地方积极性。事权，即给地方的职责，相当于赋予其影响地方经济社会事务的手段，进而导致地方展开相应的财政竞争。地方竞争存在利弊两方面，有利之处是推动地方经济增长，弊端是会产生地方保护主义和市场分割，究竟利大于弊还是弊大于利，要结合历史条件、地区特征来判断，也就是说，不能离开特定的时空判断。在20世纪80-90年代乃至20世纪前10年，地方竞争带来的好处大于所产生的弊端。但随着时间推移，那种依赖发掘当地禀赋优势、可预期的中高速经济增长时代落幕，地方行动的成本增加、不确定性增加、产出弹性降低（即俗称的“内卷式竞争”），此时要更加强调推动统一市场建设的积极性。

二是平衡地方发展经济积极性与完善公共服务积极性。地方财政资源有限，其分配要根据每个地方的实际情况和历史发展阶段而变化。如果地方政府干预市场带来的收益越来越少，而人民对美好生活的期望越来越高，那么地方应该从经济积极性转向完善公共服务积极性。

由于这两个矛盾在不同地区和不同历史发展阶段有不同的体现，所以央地财政关系一直在动态调整。总体来说，政府间财政关系构成包括事权划分、财权划分、转移支付。

事权划分存在的问题有事权缺位、政府卸责，导致不能很好地纠正市场负外部性行为，未来改革方向是合理划分事权中决策权、支出权、监督权。另一主要问题是事权滥用干预市场资源配置，应完善省以下财政体制，促进地方融资平台转型。

财权划分存在的问题有生产性税基激发地区的恶性竞争和预算软约束导致地方隐性债务上升，不仅破坏统一市场建设，还导致经济风险积累，应以受益性原则引导地方税系转变。

转移支付存在的问题有逆向激励和资金配置扭曲，降低政府资金的使用效率，未来应提高均衡性转移支付和分类转移支付的比重，减少转移支付所带来的效率损失。

（三） 改革思路

党的二十届三中全会《决定》中关于央地财政关系改革的核心观点包括：增加地方自主财力，拓展地方税源；完善财政转移支付体系；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。《决定》提出了改革方向，但是具体设计方案仍需要深入论证。

第一，事权与支出责任改革。具体包括：转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系；合理划分各级政府职能，根据政府职能定位确定财政事权与支出责任划分；推动财政事权和支出责任划分规范化和法律化；完善中央与地方支出责任划分，保障各级政府财力需要，事权可上移领域是社会保障、跨区域的公共服务和基础设施建设、环境治理、司法、食品安全和药品监管等。

第二，地方税建设。首先，合理选择地方政府税基。增值税、企业所得税、选择性消费税的受益对象以企业为主，这三类税收增长有利于激励地方政府推动企业产出。一般性消费税、个人所得税、房地产税的受益对象是居民，这三类税收增长有利于激励地方政府推动公共服务。不同税收来源和不同分享比例会影响地方职能的方向以及职能行使的力度。

《决定》提出优化共享税分享比例，除了比例调整，税收分享原则转变也是一个重要问题。一是消费地原则，即地方政府分享税收的依据是当地所产生的消费总额，其优点是引导地方政府改善消费环境，缩小地区财力差距。二是人口原则，即地方政府分享税收的依据是当地人口总数，其优点是鼓励地方政府改善公共服务，缩小地区财力差距。三是域外原则，即根据增值税发票信息将产品的销售划分为辖区内和辖区外销售，该比例即作为增值税分享依据，前者归中央政府，后者归地方政府，其优点是计算简便，且保护地方积极性的同时，又避免地区间恶性税收竞争。税收分享原则转变有利于大幅降低转移支付规模，进而解决转移支付相应的效率损失问题。但应看到，政府间财政利益的调整涉及面较广，从来都是改革的硬骨头，在全国范围内实行可能存在困难，可以选择地方试点，或者省发挥主动性，在省内进行改革。此项改革虽然艰难，但原有体制弊端越来越突出，税收分享原则的改革不宜再拖下去。

第三，消费税改革。2019年10月，《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出，消费税征税环节要后移，并将收入稳步下划至地方政府，探索将消费税部分税目从生产环节逐步后移至批发或零售环节。消费税包括选择性消费税和一般性消费税，前者发挥调节功能，实行差别税率，适合中央税，后者具有收入功能，但实行统一税率，适合地方税。我国家没有一般性消费税，之前的营业税在服务业方面体现为一般性消费税的特点，但后来进行了改革。消费税征税环节下移并做为地方税，只能是部分税目，并且要高度关注税收竞争、征管成本、地区税收分配不均、小规模纳税人逃税、鼓励厂家直销模式等问题。

第四，《决定》提出，完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。建议改革方向以均衡性和分类转移支付为主，专项转移支付为辅，转移支付与绩效考核挂钩。分类转移支付目前不包括在财政统计口径中，建议增加这一类别，例如转移支付仅针对教育领域，那么地方政府就不能将其用于其他领域，但只锁定公共产品提供的大致方向，具体用途由地方政府决定。

第五，在财政杠杆方面，建议以国家层面财政杠杆替代地方层面财政杠杆。今年《公平竞争审查条例》特别指出，起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；（四）其他影响生产经营成本的内容。

央地财政关系是一个永恒的话题，央地财政关系改革永远在路上。首先，央地财政关系在不同发展阶段的要求不同，央地财政关系永远要考虑发挥地方积极性，但地方积极性有三个维度：改善市场条件、提供公共服务、完善地方公共治理。究竟要发挥地方哪方面积极性，以及如何发挥，均需要依历史条件和地方情况而确定。

其次，央地财政关系需不断平衡秩序和活力这一对矛盾。大国通过提高组织效率来维护秩序，通过提高经济效率促进经济活力。如何处理好政府间财政关系，就要不断平衡活力和秩序之间的矛盾，要因时而变、因地制宜进行改革。

最后，央地财政关系涉及我国深层次治理体系改革，财背后是政，央地关系的两大部分行政关系与财政关系，如车之双轮，彼此之间有紧密联系，深层次改革要考虑央地关系的合理架构，而这个问题，是中国历代不少思想家深入思考的问题，需要在借鉴历史经验、结合现实国情基础上探索中国特色的央地关系建设之道。

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