作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员，本文转自7月10日经济理论与经济管理公众号。

提 要：提高财政收入质量是健全现代预算制度的重要组成部分。理论研究表明，税收分成比例下降会提高非税收入相对规模、降低财政收入质量，且总量费非税收入有一定扭曲效应。经验研究发现，税收分成每下降1个百分点，地方非税收入规模约增加1.27%，财政收入质量约降低2.02%，这表明财政收入分配体制是影响非税收入规模的重要制度要素。异质性分析表明，国有化程度低和非税收入管理规范的地区非税收入规模变化较小，而提高财政资金审计质量和强化法制化建设有利于提高财政收入质量。本文为提高财政收入质量、建设现代财政制度提供了一定参考。

提高财政收入质量是现代预算制度建设的重要组成部分，也是实现经济高质量发展的关键保障。财政收入质量一般是指税收收入在一般公共预算收入中的比例，它本质上是财政收入结构的一种体现，反映了政府财政收入的结构科学性、可持续性和财源稳定性等。近年来，中国实施了大规模减税降费改革，税收收入增长率有所下降，而非税收入增速却有所抬头，这对有效提高财政收入质量提出了挑战。尽管中央政府已经采取了一系列措施加强非税收入的管理，但极少数地方政府在非税收入的管理上规范性还不足。那么，是什么因素影响了地方政府非税收入规模，继而影响了财政收入质量呢？

总结历史规律，财政体制安排是影响非税收入规模的重要因素，而政府间财政收入分配关系更是通过财政激励和压力传导到地方政府非税收入征管行为上。1994年开始的分税制改革，奠定了现在政府间财政关系基础，但后者处于持续调整过程中。分税制下中央与地方税收分配规则每次调整，均会对地方财力产生影响，甚至促使地方政府寻找税收之外的财源。虽然中央不断加强对非税收入的管理，但由于分税制对省以下几级地方政府的分配关系只给出了原则性指导，财政收入如何分配须由各省自行确定，一旦省对地方税收分成规则发生调整，尤其是当地方政府面临不利的税收分成时，非税收入可能成为增加财力的重要来源。在这一背景下，本文通过构建理论模型结合计量实证，分析了政府间财政收入分配关系对地方非税收入规模的影响，为探讨财政收入质量的制度基础提供了新的视角。

本文可能的边际贡献在于：（1）聚焦于非税收入扩张背后的财政收入体制因素，为理解地方政府非税收入规模扩张和财政收入质量下滑提供了崭新的视角；（2）基于市、县层面的大样本数据实证检验了财政收入体制对财政收入质量的影响，并提供了较为可靠的估计结果；（3）研究结论对进一步规范非税收入管理、提高财政收入质量、建设现代财政制度提供一定的经验证据。

本文首先将税收分成与非税收入同时纳入到理论模型中进行分析，将非税收入划分为两类：总量费非税收入，以比例费率计征且与经济产出密切相关，类似于税收中的总量税；以及总付费非税收入，以人头计征且与经济产出无直接关系，类似于税收中的一次总付税。理论结果表明，当税收分成比例下降时，一方面，非税收入的平均费率会提高，在经济总产出一定的情况下，非税收入规模会扩张，继而对财政收入质量产生影响，反之则反是；另一方面，总量费非税收入弹性大于一次总付费非税收入。

此外，本文使用双向固定效应模型和工具变量法，基于市、县层面的大样本数据分析表明：财政收入体制是影响非税收入规模和财政收入质量的重要制度因素，税收分成和地方非税收入规模呈负相关关系，与财政收入质量呈正相关关系。相关发现在一系列稳健性检验下依然成立。进一步分析表明，地方国有化程度越高、非税收入管理不够规范时，地方非税收入规模更容易扩张。财政收入质量低与财政资金违规密切相关，加强财政资金审计质量和完善法制化建设均有利于提高地方政府财政收入质量。

本文研究对应着当前财政改革两大问题：健全省以下财政体制和现代预算制度，可得到如下政策启示：

（1）对健全省以下财政体制的借鉴意义。研究表明，财政收入分配体制是影响财政收入质量的重要制度因素。“十四五”规划强调要健全省以下财政体制，其背景是分税制改革尽管稳定了中央与地方财政关系，但是省以下财政体制并不稳定。以税收弹性分成为特点的财政分配关系，尽管有灵活性强、因地制宜的特点，但不可否认，复杂多变的省以下财政分配关系容易诱发地方政府在财政上的机会主义行为。因此，需要进一步规范省以下收入分享方式，逐步统一税收与非税收入的分享方式，降低财政收入体制变动所带来的不确定性。同时推动地方税系改革降低地方税收的波动性，提高省本级对波动性较大税种的分成比例，同时提高市县政府对较为稳定税种的分成比例。

（2）对健全现代预算制度的借鉴意义。研究表明，地方政府在寻找非税收入过程中，可能提高对罚没收入的依赖，也容易产生财政违规行为。党的十九届四中全会指出，要完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。因此需要按照《决定》精神，继续深化预算管理制度改革。首先，规范政府收入预算管理，严格执行各种非税收入规定。强化对少部分地区收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准等行为的约束力度，严格遵循相关法律法规取得财政收入。其次，当前地方政府面临较为严峻的财政困难，需要加大预算统筹力度，可以考虑将依托国家权力、国有资源等所取得的收入全面纳入预算。最后，要强化部门和单位收入的统筹管理，各部门单位征收的非税收入要按期足量上缴财政，同时更加注重盘活闲置存量资源，提高财政资金的配置效率。

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