受访者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员，本文刊于2023年4月6日第一财经。

近些年受疫情等冲击，地方财政收入增长乏力，而刚性支出不减，不少省份对中央财政转移支付依赖度越来越高。

财政部近期公布了中央财政预算，97个中央部门（单位）公开了部门预算，今年约14万亿元财政资金分配轮廓已经清晰。

长期关注政府预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经，我国中央预算是中央政府未来一年的收支计划，体现的是中央政策及其重点安排，反映的是中央政府提供的全国性公共产品和服务的规模和种类及其成本，同时也通过转移支付反映中央对地方政府行为的支持和控制力度。

中央本级3.8万亿元这样花

根据中央财政预算，2023年中央一般公共预算支出预计为13.9万亿元，其中中央本级支出3.8万亿元，其余约10万亿元用于对地方转移支付。中央本级这3.8万亿元如何分配？

政府支出一种是按功能分类，主要反映政府的各项职能活动，即政府的钱“干了什么”，如教育、外交、国防、社保、卫生等领域，起到了什么样的社会作用。中央财政主要承担国防、外交、国家安全等财政事权方面的支出。根据今年的预算，中央本级3.8万亿元支出中，国防、债务付息、科学技术、公共安全、一般公共服务和教育六大类支出规模居前，占中央本级支出超八成。

近些年为了稳经济，积极财政政策加大力度，中央和地方加大举债力度，扩大政府有效投资，保障民生，使得国债余额持续增长，相应债务付息支出规模相对较大。财政部数据显示，去年全国政府债务率约为50%，这在全世界处于较低水平，总体风险安全可控。

按功能分类的支出更加细化。例如，今年中央财政在科学技术领域的支出约3280亿元，其中应用研究支出约1493亿元，基础研究支出约863亿元等；在基础研究中，又细分为自然科学基金（342亿元）、专项基础科研（102亿元）等。

看政府花钱方向除了上述功能分类外，还需要看按经济性质分类支出，这反映了政府各项支出的具体用途，即这笔资金多少用于公务员工资福利、办公经费、会议费、公务接待费等。

根据今年中央预算报告，3.8万亿元中央本级支出中，基本支出约1万亿元，其他则用于项目支出。在基本支出中，最大一类是用于机关工资福利性支出（约4443亿元），预算数比上年执行数增长3.7%。其中工资奖金津补贴约3370亿元，同比增长1.8%；第二大类是机关商品和服务支出（约2813亿元），同比增长1.5%。其中主要是维修（护）费、办公经费、委托业务费、公务用车运行维护费、培训费等支出。值得注意的是，今年会议费支出约3亿元，比去年执行数增长约185%。另外，今年公务接待费（约2亿元）、因公出国费（约0.6亿元）也出现大幅增长。

财政部有关负责人曾在解读中央部门预算时称，今年中央本级“三公”经费预算64.96亿元、比上年有所增长，主要是前两年受疫情影响因公出国（境）费预算压减较多、基数较低，今年恢复性增加，主要用于支持中国特色大国外交，保障中央部门开展对外交往、参加重要双边多边会议等，同时继续严控一般性出国团组；公务用车购置及运行费、公务接待费从严控制，均不超过上年水平。与疫情前的2019年相比，2023年中央本级“三公”经费预算减少约16亿元。

10万亿元转移支付给谁了

中央财政支出大头其实是对地方转移支付。根据今年中央财政预算，2023年中央对地方转移支付预算数为10.06万亿元，比去年执行数增长3.6%。这也是中央对地方转移支付规模首次突破10万亿元关口。

中央对地方转移支付中，一般性转移支付预算数为8.71万亿元，同比增长7.6%，专项转移支付预算数为0.85万亿元，同比增长11.6%。另外，今年还设有支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付预算数0.5万亿元，主要用于清算2022年增值税留抵退税转移支付资金。

今年中央对地方一般性转移支付中，资金继续向中西部财力薄弱地区倾斜，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区以及担负国家国防、粮食、能源、生态等安全职责的功能区域倾斜，促进财力分布更加均衡。比如，为了增强基层“保基本民生、保工资、保运转”，今年一般转移支付中的均衡性转移支付（约2.4万亿元）同比增长10.3%，县级基本财力保障机制奖补资金同比增长8.7%，老少边穷地区转移支付同比增长7%。

根据中央预算报告，除了约1.4万亿元尚未落实到具体地区，剩余约9.6万亿元中央对地方转移支付额度已经分配至31个省份。从具体规模来看，今年四川拿到中央转移支付预计为5883亿元，居首位；河南也以5095亿元位居第二；湖南、湖北获得的转移支付规模超4000亿元位列三、四。

河北、云南、黑龙江、新疆、安徽、广西等10个省份获得中央转移支付规模超过3000亿元，内蒙古、陕西、甘肃等9个省份获得转移支付规模超过2000亿元，福建、青海、北京、宁夏、海南获得转移支付规模超1000亿元，上海、浙江、天津等不足千亿。

近些年受疫情等冲击，地方财政收入增长乏力，而刚性支出不减，不少省份对中央财政转移支付依赖度越来越高。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋告诉第一财经，对中国这样的大国来说，地区差异大，保持比较大的规模转移支付是合理的，对缩小地区差距、实现共同富裕、推动高质量发展均有着重要作用。不过，任何一种财政手段均有利有弊。一般性转移支付以平衡为主，容易产生财政理论所说的逆向激励问题，即地方发展得越好得到的转移支付越少。由于我国政府层级多，区域差异大，专项转移支付容易因为信息传递链条长、信息不对称性强而降低资金配置效率。

2015年，国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，一大关键是调整转移支付结构，总体上是增加一般性转移支付，减少专项转移支付，取得成效。党的二十大报告要求，完善财政转移支付体系。

吕冰洋表示，这意味着未来要进一步对转移支付体系进行改革，实现公平和效率的统一。建议在转移支付中增设“分类转移支付”科目并扩大规模，即规定资金使用方向但不指明具体用途的转移支付，其资金用途不被限定于某一具体的公共项目，而是限定在某一大类公共服务。这样可以锁定在政府支出的大方向同时，让地方政府在资金运用上有更大的自主权，兼顾调动地方积极性与解决政府偏好错位问题。

除了一般公共预算账本外，中央财政预算还公布了中央政府性基金、中央国有资本经营和中央社会保险基金收支账本。

为了应对疫情冲击，2020年和2022年中央政府性基金收入总量大增，这主要跟发行抗疫特别国债和特定国有金融机构和专营机构上缴利润增加有关，以对冲经济下行。而2023年由于上年结转资金量大，今年中央政府性基金收入总量也处于1万亿元高位。

另外，央企利润稳步增长等推动下，近年来中央国有资本经营收入也稳步增长。

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