文章刊于2014年12月18日凤凰网。

 

       12月17日，中国人民大学财政学教授吕冰洋在重阳研究院第31期讲座上，发表自己对构建现代财政制度的设想，并进步解释现代财政制度由嵌入经济活动到嵌入社会控制的转变，他认为间接税向直接税转型大大增强了政府对个人的控制，现代财政预算需要民主参与，处理中央和地方的税收问题是千百年来未解决好的课题，他提出了自己的设想就是加强中央和县级的权力，缩减省级权力，取消地级市，不同级别有不同的主体税。经重阳研究院授权，凤凰网大学问独家节选他的演讲内容，与广大网友分享。

 

      吕冰洋：中国人民大学财政金融学院教授，博士生导师，财政系主任，财政与税收研究所副所长。研究领域为财政理论与政策、经济增长。

 

      以下是节选的演讲内容：

 

      中国从建国到十八大财政制度的演变逻辑

 

      中国财政体制分为三阶段，从建国到改革开放，这个时候我们的财政制度总特点是统收统支，地方征的税全都上交中央，地方花钱向中央做预算报告，叫中央拨钱给地方，统收统支。

 

      从改革开放到1994年，这时候我们的财政体制是财政包干制（分灶吃饭），财政包干是从收入角度看的，分灶吃饭是从收支两个角度看的。从收入角度看地方征税一定分成之后交给中央，从支出角度看，中央和地方事权上分得比较明确，激发地方积极性。

 

      1994年以后我们采用分税制，主要是从收入角度看的，税原来从分成和定额的办法，现在改为你征你的税，我征我的税，现代分税制慢慢向分成方向转变。这是我们传统对财政体制的分析。

 

      按照我们刚才剖析的，中国财政制度的演变逻辑是从这个角度看的，它是从嵌入到企业向嵌入到社会转变，从建国至1990年代中期的财政特点，这一阶段政府目标主要是推动经济增长，征税主要从企业拿，支出主要针对企业，因为发展经济主要靠企业。所以，我们八十年代很多财政政策就可以发现，它主要是围绕如何调动企业积极性展开的。

 

      从九十年代中期到十八届三中全会阶段，我认为财政体制的特点就是嵌入到经济，政策依托的基础是嵌入到经济中来完成。

 

      政府的目标：一个是推动经济增长，二是建立宏观调控机制和保护社会，市场经济发展导致经济波动的风险加大，中国现在逐渐融入到外部经济，外部冲击对中国的影响也在加大。这个时候大家知道，因为中国经济出现剧烈波动实现了两次积极财政政策，就需要宏观机制来完成，这时候大家都知道要通过结构性减税、发行国债等形式来实施积极财政政策。

 

      扩大财政用于公共服务和社会保障支出，这也是我们很长时间以来提出公共财政的重要原因，由于市场经济的发展，导致效益保障支出增加，导致人面对市场经济的大量不确定性增加，导致大量的下岗失业人员和地区发展不平衡加剧，这时候就需要财政出手，用于公共服务和社会保障支出，这主要是嵌入到经济，但还没有嵌入到社会，体现在两个方面，从收入角度看，不管是征税也好，政府性基金也好，这些收入没有真正取得纳税人同意，很大一部分是通过政府性条例甚至地方性的法规规章来实施的，公共参与度不够，从支出角度看，纳税人也没有充分参与政府预算的制定过程。

 

      十八届三中全会提出了财政改革的四大方向，但不够详细

 

      十八届三中全会决定以后，我认为政府的目标在前者基础上，一个是经济增长，建立宏观调控机制和保护社会之外，再加上实现国家治理能力和治理体系现代，主要体现在经济治理与社会治理，这与现代新的财政制度是有密切关系的。所以，大家琢磨一下十八届三中全会提出的重点改革方向，你就会发现它切得非常整齐，把财政切为四块，也可能有意为之，也可能无意为之，提出的重点改革方向，一个是改革税制结构，二是改革政府间财政关系，三是改革预算管理体制，四是坚持税收法定原则。实际上就是包括了一个是税制怎么建，一个是政府间财政关系怎么调整，三是预算管理体制的问题，公民的私有财产权怎么保障的问题，税收法定就是公民私有财产权怎么保障的问题，你要征税必须要经我同意，如果我的钱不知道什么时候政府就拿走了，权利何谈保障？

 

      所以，重点改革方向是这四个方面，但这里面谈的都是大的原则，下面没有细谈，也没有说该怎么改，也也是引起广泛争议的一个问题，你说改革税收结构到底怎么改，政府与财政关系何去何从，这四点都没有详细谈。

 

      这是我理解的整个中国财政体制的变动过程，一个是从制度运行基础看，建国到九十年代中期，嵌入到企业，财政制度的建设方向是建设财政，财政制度主要是推动经济建设，目标是推动经济增长。九十年代中期到十八届三中全会运行基础是嵌入到经济，建设方向是公共财政，目标是协调经济发展，包括人与人之间的不平等，地区间的不平等，我们说的科学发展观提到的五个统筹发展中问题。十八届三中全会以后财政制度的运行基础就要嵌入到社会，建立新的财政制度，它的作用和目标要实现国家治理体系的现代化和提高国家治理能力。

 

      现代财政制度的基本框架：从经济治理到社会治理

 

      （一）财政预算制度建设：民主治理，透明高效。民主治理就需要进行民主预算，也就是说预算的制定、监督、实施等过程要最大的吸引人民参与，包括间接预算、直接预算，间接预算在全国人大的层面上，还包括吸引更多的人大代表来参与预算的制定、监督过程，全国人大也负责审查部门预算，全国人大代表应该充分的行使他的职能，直接预算就是要扩大参与式预算的范围，我们现在是试点逐步扩大的阶段，让低层民众更多的参与预算的过程。这实际上是按照社会控制原理，有助于提升政策的合法性。

 

      但一个人大代表的专业知识不太充足，自己的工作比较忙，比如你要审卫生部的预算，一个人、十个人肯定是不够的，这个背后应该有一个团队，这个团队有可能是常年审查的。

 

      要透明高效，改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，实施全面规范的预算公开，实施中期预算，一年一审批，这个有可能不符合预算的实际，预算效率比较低，审查的时候比较快，但实施的时候存在一些问题，比如我们说的年底突击花钱的问题。

 

      （二）现代财政制度的一个重要环节是收入制度的建设，收入制度当中重要的是税收制度：法定统一，嵌入家庭。这是针对现代收入问题谈的。

 

      我们现在是税收法定主义不够，税收上升到立法层面不够，第二个税收在面执行的时候扭曲太严重，政府的自由裁量权非常大，也不够统一，破坏了私人竞争的产权基础，产生很大的效率损失。

 

      关于税收制度的建立各国的做法不一样，有些国家强调优惠政策，比如卢森堡这个小国，它要实施税收优惠政策对它很有好处，可以形成税收洼地吸引整个欧盟的资源留在那儿。但中国这么大的国家，中国政府要做的应该提供一个平整的竞争赛地最好了，维护一个大市场的形成，它是更有效的，真正让市场在资源配置中发挥配置作用，如果到处都是税收洼地，税收结果不统一，大家看看这是什么结果。所以，要试试法定统一，嵌入家庭。因为我们现在税收制度主要是对企业征税，政府对企业控制很严，很清楚，它的中间往来很清楚。但对人控制就没有那么严了，一个人那么多套房子，或者是家里藏了2亿现金都是去了才知道。如果我们现在很大一部分是个人所得税组成的，你想想你有什么样的信息不能掌握呢？这像熊彼特说的，税收就是一个门把手，拧开这个门把手政府就可以进入千千万万的家庭，而且是合理合法的，你有那么多钱、那么多套房子为什么不交税呢？

 

      现在制定十三五规划和改革的方向提出十三字方针，我想了一下按照我的理解就是八个字：法定、统一、简明、公平。将来很多税收要上升到法律层面，有法必依要统一，全国要尽量清理整顿税收优惠政策，提供一个平等的竞争环境给市场。要简明，税收简明能够更清晰的界定政府与市场的边界。再加一条就是公平，我们现在税收累计性太强。

 

      按照国家的所得税分享方案，实施六四分享，中央享受所得税的60%，地方享受40%，我算了一下到县级层面所得税分层比例根本不是40%，有的地方分得多，有的地方分得少。中国政府与政府之间，政府与市场间充满了讨价还价，充满了博弈，税政不统一。你说六四分成，实际上不是，你说征税税率17%，差异也非常大，现代财政制度不能这么建设。

 

      （三）财政支出制度建设：扩大购买，保护社会

 

      政府购买有什么好处呢？第一，政府省去了组织生产和监督生产很多复杂环节，除了促进政府廉政高效还有助于政府控制社会，你的资金来源是从政府来的，你不就要听政府的吗？这里面很有意思的数据，各国社会组织的资金来源，各种NGO组织的资金来源是来自于哪里呢？很大一部分的比例是来自于政府，再一个是收费，私人捐赠只占很少的部分，不管是英国还是日本、德国、法国，政府提供资金往往是社会资金的重要一部分。

 

      保护社会，政府通过财政支出保护社会组织，受到市场经济的剧烈冲击。保护市场经济就是保护人，你比如说失地农民，下岗再就业，你说农民工的问题，这个需要政府保护，保护不仅仅给钱，还包括他的教育的权利，他的医疗的权利，这都需要财政来做。

扩大中央和县级权力和税收，缩减省级权力，取消地级市

 

      （四）政府间财政关系建设：哑铃分权、集分结合

 

      政府间财政关系是一个很重要的问题，我们几千年来一直在调整政府与政府间的关系，政府与政府的关系很大一部分就体现在财政关系，它老调矛盾焦点是什么？就是活力秩序的统一，我怎么样基层既有活力，但又不失去中央政府的控制力，矛盾就是这个。往往是政府强调集权的时候，就往往是地方政府失去积极性和没有活力，一收就死。有时候给地方充分权力的时候，地方有活力了，但中央失去控制力，导致藩镇割据、军阀混战，所以要实现活力与秩序的统一，这个问题很难解决。但是像在春秋战国的时候，中国是最有活力的时代，那个时代中央政权的调配性是最低的时候，而之后实现了郡县制，中央政府权力非常强，但是地方政府往往是没有活力的，特别是明清，导致人民和政策的互动很低，导致人民对整个政权的认同度很低，这就产生了种种问题，比如说国不知有民，民不知有国，中国出汉奸很多都出现在这个问题上。

 

      我们一些思想家很早就在思考这个问题，比如说顾炎武提出一个思路是寓封建于郡县之中。县一级实行封建制，这个长官是当地老百姓是选出来的，以后他干得好可以传至子孙，中央不要干预，县以上实施郡县制。我的思路认为，在现代社会实行封建制肯定不行，我的思维就是要寓联邦于郡县之中，又要有活力又要有秩序，怎么办？我让最小的单元有活力，大的单元有秩序，有了活力就可以繁荣地方经济，但又不会导致社会失控，你要让县有活力，不是让省有活力，让省有活力，万一它要对抗中央，随着我们经济发展，像广东、江苏将来的经济规模就像一个小法国、小英国，但万一它对抗中央怎么办？所以，你要让它有活力，就要让最小的单元有活力，县以上实行郡县制，怎么做呢？

 

      行政改革：虚省、废市、强县，地级市就不要保留了，过去为什么保留？很大一部分在解决省与县信息不对称，比如河南有200个县管不过来，就出现地级市。现在一个是信息条件，互联网发展很快，高速公路现在也建设得很快，省县信息不对称的状况大大减少，减少了你就没有必要再保留市了。你让县直接升级为正厅级和副厅级，让市自动消亡就可以了。要赋予县权力，不要把所有权力都抓在上级政府手里，让县里做事没有一定的事权和财权，那不行。

 

      省主要负责什么呢？监察功能。不要赋予省很大的事权，司法权也不要给省里，让省主要负责监察就可以了，这也是省的本意，大家知道省是从元朝的概念而来的，本身就是负责监察功能。

 

      事权改革，哑铃分权，事权集中到中央，涉及到全国性事物和全国性公共品由中央来解决，大范围比如说长江流域的公共品也由中央来解决，省主要行使监察权，要给地方足够的权力，发展经济的权力，比如说投资权、审批权可以下放，进行事权改革。总之，哑铃分权，权力集中在中央和县级两端。

      税权改革，我反对现在提出通过大规模转移支付和分成办法来解决地方财力不足的问题，我觉得还是要坚持分税的方向，就是中央有主体税种，省有主体税种，县也有主体税种。我个人设想了，中央的主体税种就是增值税、企业所得税、省的主体税种就是个人所得税对劳动综合征收部分，个人所得税对资本继续保持分类征收，县一级主体税种就是零售税与房地产税，你把税率调整权下放到县一级，县一级政府可以对当地的零售品征税，税率中央规定个范围3-5%，当地政府经过当地人大同意以后，是否能承受4-5%由当地政府决定。当地政府也不是政府说了算，是当地人大说了算，这样才能体现效率原则，体现效率原则实际上它能够体现社会税的性质，政府不敢乱来，你想征3%-4%的水平必须要当地老百姓和当地人大同意。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013)