作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员。本文节选自吕冰洋著作《央地关系：寓活力于秩序》，转自8月19日“人大财税研究所”公众号。

简单概括，中国官僚政治这三种“性格”是：历史悠久、影响广泛、思想支配性强。

01

官员目标：职位晋升与价值实现

官员（也称官僚）行为是社会科学普遍关注的一个重要问题。按照公共选择理论的观点，官员是指负责执行通过政治制度做出的集体选择的代理人集团（Hyman，1990）。社会科学研究注重发现人的行为动机，从经济学分类看，人主要分为居民、企业家和官员三类，目前文献中已有大量关于这三类主体的行为研究。政府运转由官员推动，因此了解官员的行为，是破解政府行为密码的关键。

比较早地注意官员行为现象是德国社会学家韦伯（Weber，2009），在他看来，官员组织呈现的特征是“分部-分层、集权-统一、指挥-服从”，官员（特别是高级决策者）一般是能力很强的理性决策者，他们能够遵循管理制度并贯彻执行一系列任务，从而保证政府的运转。韦伯之后，有大量文献研究官员组织和行为，政治学和社会学比较注重对官员组织的研究，对官员行为的研究集中体现在公共选择理论中。公共选择理论一般是将官员看作“自利的理性人”，所追求的是个人效用最大化。其中代表性是尼斯坎南的“官员预算权力最大化”理论（Niskanen，1971，1973），他认为官员的效用来自权力，权力与官员支配的预算规模成正比，因此官员倾向做出预算最大化决策，从而降低资源配置效率。

要理解官员的行为，首先要理解官员关注的目标是什么。我认为，官员关注的目标有两个：职位晋升和价值实现。

一是职位晋升。官员职位晋升能够带来掌握资源的范围扩大、声名的传播和收入的增长，毫无疑问这是一般从政者所追求的目标，这较符合公共选择理论的“自利的理性人”假设。

二是价值实现。一些具有某种信念的官员，会比较追求理想的实现。尤其是受传统文化熏陶出来的知识分子，修身齐家、治国平天下是他们的人生理想，他们希望通过从政来拥有较大的资源配置能力，进而运用这种能力提高人民生活水平，或者解决社会某种问题。这种情怀如在清代郑板桥的诗中所体现的：

“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声；些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情。”

诗中所呈现的官员职位并不高，仅是州县吏而已，但是他时刻把民间疾苦放在心头，这是一个典型的中国士大夫形象。

现实中地方主政官员是否真的关注这两大目标呢？有一本叫做《县委书记们的主政谋略》（李克军，2015）给予很好的佐证材料。该书作者曾任十年县委书记，退休后采访了一百多位县级干部，之后根据切身经验和调查访谈获取的第一手资料撰写此书。作者生动地刻画了县委书记的心态，其中总结县委书记们的执政业绩和收益为七大方面：

1、贯彻落实上级工作部署的绩效；

2、本地经济社会的发展；

3、民众收入的提高和物质文化生活的改善；

4、上级领导的赏识；

5、在本地干部群众中的口碑、威望；

6、媒体的肯定与褒扬；

7、个人及亲友利益的获取。

可以看出，除了第7条外，其他6条可归为“职位晋升”和“价值实现”两方面，并且这两方面有交集。

晋升与实现自我价值都会给官员带来声誉，但是两者有很大的不同。晋升会让声誉扩大，而政绩会让声誉更加良好。不同价值取向的官员对这两者的侧重点有所不同：重视声誉扩大的官员，往往需要通过晋升带来公众影响的扩大；重视声誉良好的官员，往往更在乎人民的评价，有时甚至在乎历史的评价，所谓“政声人去后，民意闲谈中”。中国作为深受儒家文化影响的国度，自古以来讲求积极入世，自觉承担社会责任，“君子之仕也，行其义也”，官员通过从政来实践他们的人生理想，对信念的坚守可能超过对一时一地名声的追求，他们所追求的可称得上是“历史声誉”。追求历史声誉的官员是比较少的，然而却是民族精神的担当者。

职位晋升与价值实现这两个目标，有时是兼容的，但有时是互斥的。之所以说是兼容的，是因为官员实现的政绩会有利于他的晋升。之所以说是存在互斥之处，是因为晋升所需要的政绩标准与居民或自身信念所认定的政绩标准不一致，当矛盾不可解决时，官员可能就会采取“当官不为民作主，不如回家卖红薯”的行为。

经济学家强调对人的行为研究，所关注的主要是居民和企业家的行为。居民的追求目标是效用最大化，控制手段是消费和闲暇，企业家追求的目标是企业利润最大化，控制手段是投资和创新。表1比较了官员与居民、企业家这三类行为主体的差别，可以看到，官员与居民、企业家是不同类型的个体，它们在行为动机、实现手段、评价标准均不相同。

表1 官员与居民、企业家的差异

02

郡县制下官员的行为：事上与安下

官员依附于政治组织，不同政治制度展现的组织形态也不一样，由此导致的官员行为也不一样。如果承认中国政治制度和组织形态有其独特性，那么也应该承认，官员的行为也有其独特性。因此周雪光（2017）指出，“将韦伯理论应用分析中国官僚体制易引起误读，因为韦伯意义上的官僚组织体制与中国土壤生长起来的官僚体制迥然不同，有着质的区别”。他详细比较了韦伯式官僚体制与中国国家支配形式下的官僚体制的差异，并指出中国体制的核心是“向上负责制”。

王亚南（2010）是中国官员行为研究的开拓者，他在1948年著的《中国官僚政治研究》书中进行了深入研究。他认为，中国官僚政治具有三种“性格”。“（一）延续性——那是指着中国官僚政治延续期间的悠久。它几乎悠久到同中国文化史相始终。（二）包容性——那是指中国政治官僚所包摄范围的广阔，即官僚政治的活动，同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术……等等方面，发生了异常密切而协调的关系。（三）贯彻性——那是指着中国官僚政治的支配的深入影响；中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚锢在官僚政治所设定的樊笼中。” 简单概括，中国官僚政治这三种“性格”是：历史悠久、影响广泛、思想支配性强。

王亚南还特别指出：“由秦以后，中国的政治形态并没有了不起的变更，换言之，即一直是受着专制政体——官僚政治的支配。”实际上，这种政治形态就是郡县制。在郡县制下，官员要协调好对上负责与对下负责的关系。上级要求与当地居民要求有同有异，相同之处是‍‍他们都会关注经济增长、‍‍公共服务和社会稳定。‍‍不同之处，当‍‍不同的目标之间产生冲突的时候，‍‍上级政府与当地居民‍‍选择‍‍的偏好次序‍‍会有差异。

清朝康熙年间，有一个叫黄六鸿的知县，把他在两任知县任上的事迹写成《福惠全书》，这本书在当时比较受地方官的欢迎，不但成为清朝很多官员的施政参考，而且流传到日本，成为江户时代幕府行政的参考，并称之为“万事龟鉴之书”。在《福惠全书》里，黄六鸿开门见山，将地方官员施政原则概括为下面四个字：

事上安下。

这四个字可以说是抓住了地方官员执政目标的精髓：事上，就是要满足上级政府的偏好，实现上级政府确定的目标；安下，就是要满足当地居民的偏好，实现当地居民期待的目标。然而，这两个目标有时会存在冲突，地方官员常在事上与安下间徘徊选择，黄六鸿也不讳言这一点，他说：

“顺于下邪？则民蒙其利而上不之予；顺于上邪？则上予之而民不蒙其利。”

就是说，地方官员是顺从民意还是顺从上级？如果顺从民意，那么百姓会得到好处，但是得不到上级的肯定；如果顺从上级，那么会得到上级的肯定，却可能让百姓得不到好处。柏桦（2015）在《父母官：明清州县官群像》中，详细描述了明清州县级地方政府官员的执政目标的两难之处：“父母官之责十之九在理财，财政问题既关系到父母官的考成，也关系到民生疾苦。事关上司考成，父母官一般不敢拖欠钱粮；而事关民生疾苦，父母官在自己的权限范围内是可以减轻县民的一些负担的。”可以说，地方官员主政一日，这两难之处就存在一天。难怪明朝海瑞在做过县令后，发出这样的感叹：

“官之至难者，令也。”

如何解决这一对矛盾？黄六鸿并没有拿出什么好办法，只是提出“敬”、“勤”这样的道德要求，但是，用道德要求来解决制度问题，只能是制度无法突破的无奈之举，其效果必定是很有限的。

如果是一个务实、自利的官员，他会更加看重升迁。当上级政府决定着他们的升退时，大多数地方官员很自然地会率先揣摩上司的意图，以“事上”为第一目标，“安下”为第二目标。这时他们的执政行为就会体现出不顾实际、唯上不唯下的现象。要么墨守成规、不逾分寸，要么追求政绩、胆大妄为。其结果，轻则无法有效满足当地居民的真实需求，重则导致国家与社会的严重对立，危及政治稳定。处理好事上与安下的关系，可以说是自秦始皇奠定郡县制框架后历代王朝要解决的一个重要治理问题。

(欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ；微信公众号：rdcy2013)