作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员，本文转自8月7日人大财税研究所。

内容提要：在建设统一大市场过程中，离不开中央与地方两个积极性的发挥。财政体制是影响各级政府积极性的核心制度，要建设统一大市场，必须有相应的财政体制作支撑。

我国作为一个广土众民的大国，建设统一大市场对提高要素配置效率、推动产业分工、降低交易成本等均有着非常重要的作用。在建设统一大市场过程中，离不开中央与地方两个积极性的发挥。财政体制是影响各级政府积极性的核心制度，要建设统一大市场，必须有相应的财政体制作支撑。

市场不是天然就有的，也不是固定不变的，市场建设有其历史发展规律，在不同时期，调动政府积极性的重点也会不同。一般而言，市场经历发育、壮大和整合三个时期。在市场发育时期，需要地方政府发挥更多的积极性，而在市场整合时期，需要中央政府发挥更多的积极性。在政府积极性相对作用力度转移过程中，就会产生制度摩擦，为减少这种摩擦就要进行改革。

这个规律充分体现在中国改革开放以来的市场发展进程中。在改革开放之初，中国经济还深受计划经济体制的影响，以要素自由流动和产品自中交易为特征的市场远未建立，此时需要调动地方积极性来推动局部市场发展。由于各地区先期经济基础和资源禀赋条件各不相同，需要鼓励地方政府大地制宜采取各种手股推动当地市场建设。在中国地方政府具有强大的辖区资源配置能力的背景下，地方政府影响市场建设的手段是非常丰富的，包括开发区建设、减免税、税收返还、财政补贴、环境规制、安全管理、行政许口、工商管理、基础设施建设等。这些行政手段或经济政策对推动市场初期发育起到了非常关键的作用。不过，事物总是有两面性，地方政府在推动局部市场发展和壮大的同时，免不了会因为政府干预扭曲要素和产品价格信号，降低市场在资源配置中的决定作用。

可以以赛场为喻。将全国市场视作一个运动员竞争的大赛场，在市场发育时期，中央政府向地方政府放权，实际上是鼓励地方政府负责局部地区的赛场建设；随着各地方市场的壮大，地方政府对当地市场的过度干预，会导致整个赛场坑坑洼洼，干预所带来的负外部性越来越明显。此时，更需要强调发挥中央政府积极性，铲平赛场高低不平之处，使得产品和要素能根据市场价格信号，在广阔的空间流动起来，让各类经济主体根据未扭曲的市场价格信号展开交易、分工和合作，以全局资源配置效率提高推动中国经济高质量发展。

中国财政体制改革进程与上述市场发展规律若合符节。在20世纪80年代到90年代中期，我国财政体制统称为“分灶吃饭”，中央政府下放各种财政权力鼓励地方发展经济。下放财政权力包括两方面，一是让渡财政收入增强地方发展经济动机，二是让渡事权赋予地方发展经济手段。让渡财政利益体现为“财政包干制”的广泛采用，中央政府允许地方政府在上缴一定数额或比例的财政收入后，剩余财政收入归地方政府使用。让渡事权体现为各种市场管理权限的下放，地方政府拥有投资审批权、工商管理权、所辖国有企业经营决策权等一系列干预市场的权力。分灶吃饭体制极大地调动地方政府培植当地市场的积极性，对推动改革开放初期经济增长起到了至关重要的作用。但是，它也鼓励地方政府采取一系列当地产品市场保护和要素市场保护措施，降低了全局资源配置效率。伴随社会主义市场经济的完善，原有的分灶吃饭财政体制让位于以分税制为特征的财政体制。也正因为如此，1994年施行的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出，改革动因之一就是原有财政体制“影响统一市场的形成和产业结构优化”。

20世纪90年代中期的分税制，大大推动了当时的统一市场建设。一方面，它重新划分了中央与地方事权范围，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及中中央直接管理的事业发展支出，地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，政府间事权划分和支出责任划分向着规范化和合理化迈进。另一方面，以分税制替代财政包干制，并通过成立国税局上收部分税收管理权，大大减弱了地方政府通过保护当地企业来增加财政收入的动机。之后，中国实施了一系列财政体制改革，不少改革起到了推动统一市场建设的作用，如2002年所得税分享改革，2004年起实行的基本公共服务均等化改革，2016年营业税改征增值税，2018年国地税合并，2018年后实行各领域财政事权与支出责任改革。这些改革要么减弱了地方政府干预经济的动机，要么减少地方政府干预经济的手段，要么促使劳动和资本要素回报与市场更加紧密相关。

因此，纵观中国改革开放以来财政体制变动，可以发现，中国财政体制在调动地方积极性的同时，又不断保持着对统一市场的推动力。其中，中央政府对改革进程的把握和推动，无疑起到了重要的顶层设计作用，这正是中国特色社会主义政治经济制度在财政体制中的充分体现。如果说，中国经济增长奇迹有什么密码的话，那么，中国特色财政体制无疑是其中十分关键的破解钥匙！

在不同历史发展阶段，建设统一大市场的需要也不同。作为一个重要经济问题，建设统一大市场是没有止境的。尽管改革开放以来，中国财政体制就在推动统一市场建设中逐渐发挥出越来越显著的作用，但是随着市场交易规模的不断壮大、市场分工的不断深化，以及以国内大循环为主体的双循环发展格局推进，统一大市场建设在高质量发展阶段有了新的内涵：从以基础设施为代表的硬件建设，到以市场基础制度规则为代表的软件建设；从商品市场的统一到服务市场的统一；从资本要素市场统一到劳动要素市场和资源市场的统一，等等。

从当前财政体制看，还有着诸多不利于统一大市场建设的成分。例如，以增值税、企业所得税为代表的分税制，鼓励地方政府通过低价出让土地、税收返还等形式扭曲要素价格来吸引投资；地方政府利用财政补贴开展对高端人才的争夺，人为改变高端人才的劳动回报率；社会保障制度仍未实现全国统筹，地区间社会保障水平仍有明显差异；地方政府仍存在对辖区企业的产品市场保护；省以下财政体制差异很大，这导致市县级政府面临着财政体制激励程度不同，所激发的对市场干预的积极性差异也很大；地方税系对基层的财政保障能力仍不足，未起到引导地方政府职能转变作用。2022年，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，“统一”的内涵包括五大方面：强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管公平统一。因此，一方面财政体制自身有大量改革工作要做，另一方面统一大市场建设不断产生新的需要，中国财政体制改革会一直在路上，不断为中国经济高质量发展输送制度推动力。

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