编者按：当前我国税制运行正面临前所未有的结构性压力。近日，中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员吕冰洋在核心期刊《财政研究》2025年第11期发表文章指出，“十五五”税制改革应坚持在增强财政汲取能力的同时，切实提升税收的公平性、治理效能与社会认同，为构建与中国式现代化相适应的现代财税制度奠定坚实基础。现将全文发布如下：（全文约17900字，预计阅读时间45分钟）

内容提要：

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键阶段，我国财政面临收入增长动能减弱与支出刚性增强的双重压力。在此背景下，税制改革必须立足党的二十届四中全会对财税体制的战略部署，在财政可持续、社会公平与国家治理现代化之间寻求系统性平衡。本文构建“国民收入循环-嵌入经济社会-纵向产业结构”三维税制结构分析框架，揭示现行税制的问题是过度集中于国民收入循环上游环节，嵌入经济胜于嵌入社会，使得税制难以有效兼顾效率、公平与治理目标。基于此提出中国税制改革路径：从国民收入循环上游环节向下游转移，从嵌入经济向嵌入社会转移。就具体税种的改革而言，包括：解决企业所得税优惠政策碎片化问题；扩大个人所得税税基，增强筹集财政收入能力；巩固增值税的税收支柱地位，强化税收中性；构建消费税“中央选择性+地方一般性”体系；同步优化税收收益权划分，健全地方税体系，增强地方自主财力。

01

引言

政府如何征税、征税到什么程度，这既是财政的核心问题，也是国家治理体系和治理能力建设的重要问题。税制结构是提升国家能力和治理水平的关键制度基础，直接影响财政汲取能力、宏观经济治理能力乃至社会治理能力。党的十八届三中全会以来，历次重要会议均将优化税制结构作为改革的核心议题。即将开启的“十五五”时期（2026-2030年），是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。面对战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的复杂环境，税制改革必须更好地服务于以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的战略全局。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出，要“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”，并强调“增强宏观政策取向一致性”“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”“增加地方自主财力”。在此指引下，税制改革一方面要为国家治理体系和治理能力现代化提供稳定、可持续的财力支撑，切实增强财政对高质量发展和全国统一大市场建设的保障能力；另一方面，亟需主动回应经济转型升级、人口结构深刻变化、数字经济加速演进等新挑战，推动税制结构向更加规范、协调、高效的方向优化，全面提升税收在服务国家战略、夯实现代财税治理基础中的制度功能。

当前我国税制运行正面临前所未有的结构性压力。从收入端看，近年来税收和财政收入增速持续放缓，显著低于历史平均水平。2020-2024年，全国税收收入名义年均增长率为2.27%，一般公共预算收入年均增长率为3.03%，而2010-2019年这两个指标的年均增长率分别为10.46%和10.95%。与此同时，税收收入和财政收入占GDP的比重也呈逐渐下降趋势。自2019年实施大规模减税降费政策以来，税收收入占GDP比重由2018年的16.71%逐年降至2024年的12.97%。这一水平不仅低于新兴市场和发展中经济体（Emerging Markets,EM）约16%的平均水平，更显著低于发达经济体（Advanced Economies,AE）约25%的平均水平。若采用国际货币基金组织（IMF）可比口径衡量广义财政收入，即在剔除四本预算间重复项并将土地出让收入还原为扣除开发成本后的净收益后，2023年我国广义财政收入占GDP比重仅为26%（楼继伟，2025），低于EM国家约30%的平均水平，更远低于AE国家约40%的水平。从支出端看，财政支出呈刚性提升，且增速持续高于财政收入和税收收入。2024年，全国一般公共预算支出增长率为3.64%，而税收收入和一般公共预算收入为-3.40%和1.34%，收支缺口进一步扩大。

值得注意的是，收支缺口在未来一段时期内将进一步扩大，根源在于财政支出刚性持续增强与财政收入增长动能显著减弱的双重压力。在支出端，2035年远景目标要求基本公共服务实现均等化，显著缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距。为实现这一目标，教育、医疗、基础设施等领域的财政投入必须持续增加。从发达国家走过的现代化进程看，随着人均GDP的提高，财政支出占GDP比重普遍呈现长期提高趋势，这一趋势被称为“瓦格纳法则”，我国也必将受此法则的制约。在收入端，政府性基金预算收入作为一般公共预算的重要补充，其核心来源土地出让收入近年因房地产市场深度调整而大幅下降。为填补由此扩大的收支缺口，财政对债务融资的依赖不断加深。据财政部统计数据显示，2024年，全国政府负债率（含隐性债务）已达68.7%，财政可持续性面临挑战。此外，近年来地方财政收入对支出的覆盖率已跌破50%，地方财政支出对中央转移支付的依赖程度不断加深，地方财政运行的自主性和稳定性受到严重削弱，也将影响改变中央和地方原有的分配格局。

财政压力是人口结构深刻变化、数字经济迅猛发展、税收征管能力相对滞后、地方税系不完善等多重因素交织作用的结果。其一，老龄化减少劳动力供给，削弱了个人所得税税基，同时还显著推高养老、医疗和社会福利等刚性支出，形成“减收增支”双向挤压。其二，数字经济发展对税收增长带来重大挑战。数字经济下组织方式、交易形态和支付手段的变革，使现行税制与数字场景适配性不足，课税对象、纳税人身份、税目与税率的认定难度大幅上升；流转环节趋于扁平，压缩了中间环节的税基，导致流转税课税节点减少；所得与成本确认缺乏可靠凭证。此外，跨区域平台交易加速税源向总部所在地或税收优惠地区集中，进一步加剧税收与税源的错配。其三，新业态对税收征管带来系统性挑战。虚拟产品、在线服务、数字货币等新型商业模式突破了传统以物理存在为基础的征管边界，使得课税对象难以识别、纳税行为易于隐匿、涉税金额难以评估。纳税主体数量和类型迅速增加，也显著提升了涉税数据获取与分析的难度。其四，地方税系不完善。“营改增”后原属地方的营业税上划中央。现有地方税种收入规模有限，远不能进一步满足地方的财力需求与支出责任，进一步扩大了其对上级转移支付的依赖。尽管党的二十届三中全会提出“增加地方自主财力，拓展地方税源”，但以目前消费税的改革进程来看，进展缓慢。这些因素相互叠加，共同加剧了财政收支矛盾与央地财政关系的结构性失衡。

面对上述多重挑战，如何稳健提高筹集财政收入能力、完善地方税收体系、增加地方自主财力，是当前财税体制改革亟需解决的核心问题。在改革过程中，如何在制度设计层面统筹兼顾多重目标，系统性回应财政可持续、经济高质量发展与国家治理现代化的内在要求，需要处理好几对关键关系：其一，经济效率、征税效率与分配公平之间的权衡。尽管公平与效率常被视为税制设计的两大基本原则，但在国民收入循环的不同环节，二者实际体现为经济效率、征税效率与分配公平三重目标之间的复杂权衡，难以同步兼顾。其二，经济治理功能与社会治理功能的统一。税收不仅应服务于经济治理，还应看到，税收是连接政府与社会的纽带，应发挥其在促进政府与社会互信、提升纳税人权利意识、激发社会组织活力的重要作用。其三，地方自主与国家统筹的协调。扩大地方税源应避免削弱中央宏观调控能力或引发区域间过度税收竞争，应引导地方政府将重心转向优化营商环境、提升公共服务质量与保障居民基本权益。其四，税收目标与增长目标的权衡。税收来源于经济，从长期看，经济增长能带来税收增长，但从短期看，税收增长与经济增长目标有时是冲突的，当经济结构呈现出纵向产业结构特征时，这种冲突更加明显。为此，税收必须在稳增长与保财力之间审慎权衡。

“十五五”时期，我国税制改革既面临财政可持续性的现实压力，又需回应促进经济高质量发展、实现社会公平与推动国家治理的多重目标。现有讨论多聚焦于单一税种调整或局部机制修补，缺乏一个能统筹经济效率、社会公平与治理效能的系统性分析框架，难以破解“企业税负痛感强、居民税负感知弱、再分配功能不足”等结构性矛盾。有鉴于此，本文构建“国民收入循环-嵌入社会-纵向产业结构”三维分析框架，将税制置于国民收入分配全过程、国家与社会互动关系以及产业链结构的交叉视角下研究，以期为“十五五”时期深化税制改革提供理论支撑与前瞻性指引。

02

税制改革的税制结构分析框架

（一）既有税制结构分析框架的局限

当前，尽管关于税制结构的研究已在税种分类与功能界定方面形成了较为系统的归纳，但在解释中国税制的运行逻辑与指引未来改革方向方面仍显不足。目前广泛采取的税制结构分析框架有三种：一是基于税负能否转嫁划分的直接税与间接税框架；二是按国际范式划分的商品与服务税、所得税、财产税三分法；三是宏观模型中常见的劳动税、资本税与消费税分类。然而，这三类框架在指导现实税制改革时均存在明显局限。

首先，以税负能否转嫁为标准划分的直接税与间接税框架，虽在政策讨论中沿用已久，但其理论前提已与现代税收归宿理论相悖。该分类将所得税、财产税等视为不可转嫁的直接税，商品税则归为可转嫁的间接税。然而，一般均衡分析表明，几乎所有税收均可通过价格、工资或资本回报率等渠道发生转嫁，其最终归宿取决于供需弹性、市场结构与制度环境（Harberger，1962）。税收显著性理论进一步指出，纳税人对税负的感知程度（如价内税与价外税之别）影响转嫁结果（Goldin和Homonoff，2013）。换言之，法定纳税主体不等于经济负担主体，简单以“能否转嫁”划分税种，掩盖了税负分配的真实机制。并且，对自然人征收的个人所得税和对法人征收的企业所得税均属于直接税，但是它们对经济和社会的影响机制完全不同，简单以“提高直接税比重”作为改革路径很难为现实改革提供指引。

其次，商品与服务税、所得税、财产税的三分法虽便于国际比较，却因过度简化而忽视了不同税收在传导机制与政策功能上的实质性差异。税收在不同环节征收，经济效应往往存在显著差异。例如，同属于商品与服务税，生产环节的增值税嵌入产业链，影响企业成本与投资；零售环节的消费税直面消费者，消费者的税负感知更强，转嫁与收入再分配效应与生产环节征税不同。同样，课征对象的差异也会导致政策功能分化。同属于财产税，企业缴纳的房地产税主要关系资本配置与营商环境，个人缴纳的则更多承担财富调节或基层财政筹资职能。将这些在课征环节或对象上性质不同的税种笼统归并，容易模糊其作用机制与政策目标，不利于精准识别结构性改革的关键节点。

最后，宏观模型中常见的资本税、劳动税与消费税分类，虽便于在理论上刻画税收对要素配置的影响，却难以与现实税制有效对接。现实中，多数税种的税基具有混合属性：生产型增值税的税基同时涵盖资本与消费，个人所得税的税基包含劳动和资本。这种税基的交叉重叠，使其在现实中难以准确剥离各类税收要素，模型结论也难以对具体税种改革有指导作用。

综上，基于以上分类的税制结构分析框架难以揭示税收在宏观经济运行、社会契约构建与产业组织形态中的真实功能。本文根据当前的发展阶段、制度基础和产业结构特征，提出以下融合国民收入循环、嵌入经济社会与纵向产业结构的三重维度的税制结构分析框架。

（二）国民收入循环视角：效率原则与公平原则的矛盾

国民收入循环完整刻画了从价值创造到财富积累的资金流动与分配过程，是理解宏观经济运行和税制结构作用的核心工具。依据“生产-所得-消费-积累”四阶段框架（吕冰洋，2017），税收以不同形式与各环节结合：生产环节以增值税、生产端消费税等生产税为主；再分配环节征收企业所得税与个人所得税；使用环节体现为零售端消费税；积累环节体现为房地产税、遗产税等。借助这一框架，可系统辨析不同征税环节在分配公平、经济效率与征管效率之间的权衡关系。如图1所示，具体可从以下三方面展开：

图1 按国民收入循环划分的税制结构

第一，税制结构与分配公平的关系。税收的分配公平实现程度在国民收入循环的不同环节存在梯度差异：在再分配与积累环节调节功能最强，在生产环节最弱。在再分配环节，个人所得税直接作用于居民的劳动所得与资本所得，税基清晰、归属明确，税负难以通过市场交易完全转嫁；同时，其累进税率设计，可有效调节居民之间的可支配收入分配，并影响资本与劳动要素间的分配格局。在积累环节，房地产税、遗产税等财产税以居民持有的财富存量为课税对象，资产归属相对透明，税负主要由财富所有者承担，转嫁空间有限，能够直接干预代际财富传递。这两个环节的税收具有显著性强、转嫁难度大的特征，使得税收政策能够精准作用于要素收入分配、可支配收入分配和财富分配三大维度。相比之下，生产环节的增值税等税种由企业缴纳，税负可通过价格、工资或利润分配向消费者、劳动者或股东转嫁，归宿模糊，难以定向调节；消费环节的税负虽由消费者最终承担，但由于低收入群体边际消费倾向更高，往往呈现累退性，反而不利于调节收入分配。

因此，所得与积累环节构成了税制实现分配公平的核心区间。然而，我国现行税制中，个人所得税占税收总收入不足10%，且针对居民征收的财产税收入规模很小，调节分配功能较弱；而OECD国家个人所得税与财产税合计占税收总收入比平均为28.9%，其税制结构更加有利于调节分配公平。相比之下，我国税制在有效发挥再分配功能方面，仍有可调节的空间。

第二，税制结构与经济效率的关系。经济效率的高低取决于税收对生产决策与要素配置的扭曲程度。税收越靠近国民收入循环的下游，对经济活动的干扰越小，经济效率越高。生产环节的增值税介入企业的生产过程，可能抑制投资、创新与要素流动；再分配环节的所得税若设计不当，也可能影响劳动供给与储蓄意愿。而消费税作用于最终支出，财产税针对存量资产，二者均不直接干预生产过程，对企业行为的扭曲较小。消费税虽提高商品价格，但具有“强制储蓄”效应，有助于资本积累（Jones等，1993）；财产税能抑制财富沉淀为非生产性资源、推动财富向消费与资本供给转化，有利于经济增长。

第三，税制结构与征税效率的关系。征税效率在国民收入循环中呈现明显递减趋势：越靠近上游环节，征税效率越高；越靠近下游，效率越低。生产环节的增值税等税种以企业为纳税主体，交易链条清晰、核算规则明确，可通过发票制度实现源头控管，征税成本低、遵从度高；企业所得税需核算成本与收入，管理难度略高，但仍依托企业会计体系，信息相对透明。相比之下，再分配环节若实行个人所得税综合课征，依赖纳税人自主申报，对信息申报与稽核能力要求显著提升；消费环节面对大量分散零售主体及电子商务平台，难以全面覆盖，征管漏洞较多；积累环节的房地产税、遗产税等则需准确评估财产价值并依赖纳税人配合，征税成本高、执行难度大。

因此，税收在国民收入循环中的位置决定了其多重效应的权衡：越靠近上游，征税效率越高，但分配公平功能越弱、经济效率越低；越靠近下游，分配公平功能越强、经济效率越高，但征税效率越低。长期以来，我国税制结构的特点是税收集中在生产环节，所得环节倚重企业所得税。在此背景下，推动征税重心从生产环节向所得、消费与财富积累环节有序下移，并非简单模仿高税负国家的税制模式，而是基于国民收入循环的内在规律，寻求分配公平、经济效率与征税效率三者之间的动态平衡。

（三）经济社会嵌入视角：汲取工具到治理媒介的转型

如果说国民收入循环视角揭示了税收在经济流程中的功能分布，那么经济社会嵌入视角则将税制置于国家治理现代化的演进框架中加以审视（吕冰洋和张兆强，2020）。新中国成立以来，税制长期呈现“强嵌入经济、弱嵌入社会”的特征：税收主要服务于国家发展目标，有效支撑了工业化时期的财政汲取与经济增长。然而，这一模式也使国家难以直接触达家庭与个人这一社会基本单元。居民税负隐匿于商品价格之中，税收显著性弱、受益性模糊、权利意识淡薄，税收作为国家与社会契约纽带的功能被严重削弱。

推动税收从“嵌入经济”向“嵌入社会”转型，是回应人民对美好生活向往、推进国家治理现代化的必然要求。随着居民收入水平持续提高，国民收入重心正逐步从企业生产环节向居民家庭的所得与财富积累环节转移。这一结构性变化，为深化税收“嵌入社会”改革提供了现实基础。然而，我国税制仍高度依赖企业作为纳税主体。这一结构不仅限制了税收的再分配效能，更制约了其作为现代治理媒介的潜力。在此背景下，税收制度在经济功能与治理功能之间的协同关系，以及在中央统筹与地方自主之间的权衡，构成了理解“嵌入社会”转型逻辑的两个关键维度。下文将从这两个维度展开具体分析。

其一，实现经济功能与治理功能的协调。税收不仅需要有效筹集财政收入、服务经济增长，更需成为公共服务供给、社会信任构建与国家治理的基础性制度。在再分配与积累环节，个人所得税与财产税由居民直接缴纳，税负显著性强、转嫁困难、受益关联清晰。纳税人能明确感知自身税负，并将其与所享受的基本公共服务水平相联系。同时，也激发居民关注财政支出、要求预算透明、参与公共监督，推动形成权利与义务对等的良性治理生态。此外，当前税收优惠仍过度聚焦企业，对社会组织支持不足，抑制了社会自我服务能力的发展。

其二，协调地方自主与中央统筹的关系。推进社会嵌入需依托地方受益性税种（如房地产税、划归地方的消费税），使地方政府的财政收入更多来源于辖区居民。当税基与居民福祉直接挂钩，地方政府更有动力改善民生服务、优化营商环境、保护本地消费市场。然而，若缺乏全国统一的制度框架或者中央统筹能力，可能诱发区域间税源恶性竞争，或加剧财力不均。

（四）纵向产业结构视角：财政增收与经济刺激的结构性冲突

我国“上游集中、下游分散”的纵向产业结构，使财政增收与经济增长的双重目标陷入根本性冲突。这一冲突的根源并非税制设计缺陷，而是产业组织形态对税收功能的刚性约束：对下游企业征税虽能更高效筹集财政收入，却会导致经济总产出显著收缩；对上游企业征税虽税收规模有限，对产出的抑制效应却相对较小（尹振东和吕冰洋，2022）。其作用机制源于产业链的价值加成特性-下游企业销售收入包含上游成本及自身增值，故其总销售收入显著高于上游企业，若在下游征税，则税基更宽，同等税率下可筹集更多税收。然而，对下游征税直接作用于企业全部销售收入，压缩其利润空间，导致企业退出市场的风险增加，引发总产出下降；相比之下，对上游征税仅提高下游企业的中间投入成本，因作用范围限于成本端而非全部销售收入，对企业退出的边际影响较弱，对总产出的损害相对有限。在这样的产业结构下，税收政策本质上也是目标权衡的产物：若以稳定经济产出为优先目标，应向下游企业减税，甚至对上游适度增税，以最小化企业退出与就业损失；若以最大化财政收入为优先目标，则需依赖下游征税，但须承受更高的经济效率损失代价。现实中政府同时面临稳增长与保财政的双重压力，政策实践由此陷入结构性困境。

党的十八届三中全会以来的结构性减税政策，始终以稳定经济产出为核心目标。该政策聚焦制造业、批发零售业、生活服务业等下游竞争性行业，通过小微企业所得税优惠、增值税留抵退税扩围等措施有效缓解了民营企业现金流压力，充分印证了其稳定产出、激发经济活力的政策逻辑。值得注意的是，在大规模减税背景下，全国国有企业上缴利润显著增长。例如，2023年全国国有企业利润上缴同比增长18.36%，2019-2024年利润上缴年均超出预算安排22.35%。2022年政府工作报告要求，国有金融部门和专营机构上缴结存利润，规模超万亿元，主要用于支持留抵退税和地方转移支付。这一安排在客观上增强了财政可持续能力，但也使财政对上游国企盈利状况的依赖程度上升。一旦上游国企利润受国际大宗商品价格波动或全球需求周期冲击而收缩，财政回旋空间可能受到制约，进而影响减税政策的持续实施与市场预期稳定性。更关键的是，上游企业凭借市场势力可能通过提高中间品价格，将部分因利润上缴增加的成本压力转嫁给下游企业，部分抵消减税红利，使得政策效果被纵向转嫁侵蚀。

因此，在纵向产业结构的刚性约束下，税收政策需要面对同时实现财政汲取与增长激励的双重目标这一矛盾。其深层困境在于，财政可持续性与经济增长激励被结构性地割裂于两类异质市场主体之中，导致单一税收工具无法承载双重功能。

03

税制结构转型的路径与支撑条件

（一）税制结构的调整方向

“十五五”时期，税制改革的核心方向在于推动课征重心从生产环节向国民收入循环的中下游有序延伸，并深化税收制度对社会结构的嵌入。

推进课税重心向国民收入循环中下游延伸，既有助于提升经济效率，也能强化再分配功能，从而实现效率与公平的有机统一。首先，向中下游延伸有助于提升经济效率。在生产环节征税，主要依赖增值税等流转税，尽管征收便利，但其税负并非完全转嫁，部分由企业资本承担，不利于鼓励投资与生产。相比之下，将课征重心移至再分配、使用与积累环节，可显著降低对生产决策的扭曲。个人所得税对劳动供给的抑制在劳动力充裕的发展中国家相对有限，而对资本所得征税多采用比例税率，对要素配置的干扰也较可控；更重要的是，由个人而非企业承担税负，有助于实质性降低企业税收负担。财产税通过对财富存量征税，既能激励财富持有者将资产更多地用于消费或生产性投资，也有助于提升资源配置效率，从而促进长期经济增长。其次，课征重心在中下游的税制具有更强的再分配功能。这些下游税种因直接关联个人所得、消费与财富，税负难以转嫁，调节效应清晰，能够有效矫正初次分配差距：个人所得税调节要素收入分配，差别化消费税引导合理消费，财产税抑制财富代际固化，共同构建“多得多缴、少得少缴”的公平预期，为完善再分配机制提供制度支撑。

同时，税制嵌入社会是国家治理现代化的必然要求。长期以来，我国税收主要通过企业间接实现，国家与公民之间缺乏直接财政联系，社会治理缺乏微观基础。当税收作用于个人所得、消费与财产时，居民作为纳税主体的地位得以确立，纳税行为从“被动代缴”转向“主动履行”。这一转变不仅提升了税收的显著性，更激活了其治理功能：政府可基于自然人动态数据提升精准施策能力；居民则在直接纳税过程中形成对公共支出绩效的关注与监督诉求，推动预算透明与责任政府建设。税收由此从简单的财政收入汲取工具，升华为国家与社会之间的契约媒介。尤其当地方政府的税基中包含更多与公共服务挂钩的受益性税种，将激励其从“重招商引资”转向“重居民福祉”，形成“公共服务改善-税收增长”的良性循环。

需说明的是，课税重心向国民收入循环中下游延伸，并不意味着对生产环节的增值税这一主体税种要采取减税措施。恰恰相反，鉴于增值税在我国税收体系中的支柱地位，其制度设计仍需审慎对待。下面关于增值税的分析说明，我国增值税标准税率偏低，且税基趋于萎缩。最新数据显示，虽然OECD成员国增值税的平均标准税率达到19.3%，但其占整体税收收入的比重仅为约五分之一。这很可能反映了增值税税基会随经济发展而萎缩的趋势，其原因在于服务业占比提高、新业态经济发展等。税制改革是一项系统工程，必须在稳住增值税基本盘的前提下，通过统筹完善国民收入循环“生产-分配-交换-消费”四个环节的税制安排，稳步推进税制结构的优化与转型。

（二）基础性支撑条件

推动税制向国民收入循环中下游延伸，必须与财政汲取能力的巩固同步推进。正如Besley和Persson（2009，2014）所强调，财政汲取能力是支撑长期经济增长与国家能力的核心制度基础；我国90年代“振兴财政”在提升“两个比重”的同时，也是对这一逻辑的实践印证。当前，课征重心下移若缺乏相应的制度支撑，不仅难以实现公平与治理目标，还可能因征管漏洞导致财政收入流失，反而削弱国家能力。因此，必须系统构建以下四类基础性支撑条件。

其一，对自然人的税收治理能力必须实现质的跃升。面对个体经营者、平台从业者、跨境数字服务提供者等多元纳税主体，亟需构建覆盖收入、消费与财富全维度的动态识别与评估体系。这不仅要求打通金融账户、不动产登记、平台交易、社保缴纳等多源数据，更需发展适用于非标准化收入与隐性资产的估值技术，实现从“以票控税”向“以数治税”的根本转型。

其二，跨部门制度协同机制亟待制度化。税收治理已超越税务部门单一职能，涉及财政、金融、住建、市场监管、网信等多个系统。必须通过立法或高层级行政协调，明确数据共享边界、信息报送义务与责任追究机制，确保个人所得税综合征收、财产税评估、零售端消费税监控等制度具备可操作的制度接口。

其三，社会纳税契约意识需通过制度来互动培育。直接税的有效运行依赖纳税人主动申报与配合评估。这不能仅靠宣传倡导，而应通过财政透明、异议申诉机制、公共服务反馈闭环等制度设计，让公众在“纳税-服务-监督”的实践中形成对税收正当性的内在认同，从而降低征管成本、减少税基流失。

其四，地方税源与治理责任必须实现激励相容。受益性税种下划地方，不仅是收入划分，更是治理责任的重构。唯有建立“服务改善-税基扩张-税收增长”的正向激励，才能激发地方主动夯实税基的积极性，进一步提升地方财政汲取能力。

04

“十五五”时期税制改革建议

“十五五”时期，我国经济有很大可能仍保持增长放缓趋势，财政收入增长动能趋缓，收支矛盾持续承压。随着高质量发展深入推进和国家治理现代化持续深化，人口结构深刻调整、数字经济快速发展，对传统税基形成系统性冲击。在此背景下，税制改革必须主动服务中国式现代化战略全局，推动课税重心有序向所得、消费与财富积累环节延伸，加快构建与现代化经济体系、数字经济发展趋势和现代财税治理需要相匹配的税收制度。

（一）企业所得税

当前，企业所得税通过提高名义税率增收的空间有限，改革的首要任务是整理政策碎片化局面。我国现行企业所得税的法定税率为25%，总体处于国际中等水平。近年来，部分国家持续下调企业所得税税率。例如，美国在2017年将联邦税率由35%下调至21%，并有进一步下降的政策动向。在此背景下，进一步提高名义税率不仅空间较为有限，还可能挤出优质项目和高附加值投资，削弱税制的国际竞争力。改革重点应放在清理碎片化的优惠政策上。

长期以来，我国企业所得税优惠体系存在“补丁化”“碎片化”的问题，主要体现在以下三个方面：一是政策法律层级偏低，政策影响范围广泛。根据国家税务总局最新发布的《减免税政策代码目录》，现行企业所得税优惠政策共计126项。由国务院制定或经其批准、由财政部和国家税务总局等中央部门发布的现行有效政策文件共62份，其中60份为法律效力较低的规范性文件。与此同时，地方政府也长期通过“先征后返”等非正式税收返还方式进行招商引资。这既加大了纳税人遵从成本，也损失了税收制度的经济效率和征税效率。二是政策目标多元，内容交叉重叠。现行企业所得税优惠政策覆盖鼓励高新技术、扶持小微企业、促进区域协调发展、改善民生、推动节能环保等多个目标，每项目标下又对应多项具体措施。不仅如此，这些目标在其他税种（如增值税）的优惠体系中也广泛存在。例如，针对软件产业，企业所得税层面既有对重点软件企业的优惠税率，也有对新办软件企业的“两免三减半”政策；增值税方面则配套实施“即征即退”政策，形成多税种、多政策叠加的局面。三是优惠形式繁多但精准性不足。当前企业所得税优惠涵盖税基式、税率式、时间式、税额式及征管式等五类方式，不同工具叠加反而可能削弱政策效果。例如，高新技术企业可同时享受研发费用加计扣除的税基式优惠和15%的税率式优惠，但由于税基缩减后适用低税率，其实际减税幅度可能低于仅享受加计扣除的一般企业（庞凤喜等，2024）。

上述问题不仅降低了税收优惠政策的整体实施效率，还可能扭曲企业经营决策、干扰资源配置，也削弱了政府可支配财力。《建议》提出“规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”。根据《建议》精神，未来应构建“正面清单-动态评估-强制退出”的全周期管理机制，科学设定评估指标，对偏离战略目标或效果不佳的政策及时予以调整或终止。在此基础上，可分行业、分区域系统推进优惠政策的清理、整合与优化，尤其要加强不同优惠方式之间以及跨税种政策安排的统筹协调，避免功能重叠或效应抵消。

（二）个人所得税

个人所得税的功能定位应明确为“筹集财政收入为主、精准调节为辅”。个人所得税并非我国调节收入分配的主要政策工具。当前我国收入差距主要表现为城乡、区域和行业之间的组间差距，而非纳税人群体内部的组内差距。缩小组间差距，关键在于转移支付、社会保障、区域协调发展战略和基本公共服务均等化等非税政策工具。相比之下，个人所得税的作用较为有限。国际经验表明，即便在OECD主要成员国，个人所得税和社会保障缴费合计也仅能使基尼系数下降约8%，其中起主导作用的是社会保障支出（Caminada等，2019）；我国作为发展中国家，个人所得税对基尼系数的降低幅度不足1%，调节功能更为微弱（岳希明和张玄，2020）。这正契合《建议》中“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”的改革思路-对个人所得税调节收入分配的能力应保持合理预期，应在各种再分配公共政策工具的组合中考察其定位。

进一步看，现行税制在劳动所得与资本所得之间存在税负结构失衡。劳动所得适用3%至45%的累进税率，而股息、红利、财产转让等资本所得普遍适用20%的比例税率。此外，股票转让所得目前免征个人所得税，个人股权转让和住房出售所得也享有较多税收优惠。事实上，高净值人群的主要收入来自资本性收益，但由于税制设计，他们承担的实际税负反而低于高技能劳动者。这不仅削弱了税收制度在促进纵向公平方面的作用，也降低了对财富过度积累的制度性约束。

更深层次的问题在于，个人所得税再分配效应薄弱的根本原因在于平均税率过低，而非累进程度不足。个人所得税的全局调节作用取决于平均税率和累进性这两个因素，其中平均税率是一个经济体内所有人的税收之和除以收入之和（Kakwani，1977）。我国个人所得税的累进性是发达国家的两倍有余，但平均税率却不及发达国家的十分之一（岳希明和张玄，2020），由此导致其调节收入分配效果不佳。我国个人所得税长期面临税基狭窄问题。从现实情况来看，国家税务总局2024年发布的税收数据显示，目前我国取得综合所得的人员中，无需缴纳个税的人员占比超过七成，在剩余不到三成的实际缴税人员中，60%以上仅适用3%的最低档税率，缴税金额较少。综合所得年收入不超过12万元的人员，在扣除基本减除费用等后，基本无需缴纳个税或仅需缴纳少量税款（岳希明，2025）。狭窄的税基制约了平均税率的提升，使再分配功能难以有效发挥。因此，在再分配环节，筹集财政收入与调节功能并非对立，而是相互支撑的：更高的平均税率不仅增强财政汲取能力，也为累进性转化为实际调节效果提供基础。当更多居民成为纳税人，税收作为连接政府与社会的制度纽带也随之强化，促使政府在提供公共服务时更好地回应民众需求，形成权责对等的良性循环。

基于以上分析，个人所得税应该在稳步扩大税基、增强其筹集财政收入能力基础上发挥精准调节功能。一是加强对大额资本所得的调节，取消股息红利所得税收优惠的持股时间限制，并对超过200万元的部分取消优惠；同时将股息红利、财产转让等资本所得由比例税率改为累进税率，如500万元以下按20%征税，超过部分适用30%税率。二是维持综合所得45%的最高边际税率不变，但将其适用门槛从96万元提高至200万元，既缓解高税率对高能力人才积极性的抑制，又提升调节精准性。三是将经营所得纳入综合所得范围，统一适用最高45%的税率，并大幅缩小核定征收适用范围，以维护税制公平、防止税收流失。四是保持基本减除费用标准和专项附加扣除政策长期不变，若反复上调扣除标准或持续扩展专项附加扣除项目，将难以有效拓宽个人所得税税基，削弱个人所得税的收入分配调节功能与财政收入筹集功能。五是可探索完善慈善捐赠个人所得税税前扣除政策，适度提高扣除比例或扩大准予扣除的捐赠范围。此外，可探索将劳动性综合所得划归省级政府税收的可行性。由于综合所得与本地就业、公共服务关联度高，且在户籍制度下纳税人归属清晰，由省级政府征管能激励其改善营商环境与公共服务质量，但需以全国统一的税制规则、税率结构和征管标准为前提。同时，资本所得仍由中央统一征收，避免地方竞争削弱再分配功能。

（三）增值税

增值税改革的核心挑战在于：在税率下降、税基持续萎缩的背景下，如何维系其作为财政收入支柱的功能，同时回归税收中性、提升制度效率。当前我国实行消费型增值税，企业购进固定资产等可全额抵扣进项税，虽有利于鼓励投资、体现税收中性，但也造成税基的萎缩。更深层次的挑战来自经济结构的深刻变化：服务业占GDP比重已超过50%，而其价值创造高度依赖人力资本、数据资产、知识产权等轻资产要素，这些投入往往难以取得规范的增值税专用发票，无法纳入抵扣链条，造成大量“无票成本”游离于税制之外。制度设计与经济现实的双重张力，正系统性地侵蚀增值税税基。

现行税制安排在多个方面进一步压缩了财政收入空间。一方面，小规模纳税人适用1%的简易征收率，且500万元的划分标准偏高，导致大量本应纳入一般计税体系的纳税人游离于规范抵扣链条之外。部分企业甚至刻意控制营收规模以维持小规模身份，抑制了经营扩张与财务规范化，形成制度性避税行为。另一方面，广泛的免税政策、差额征税和简易计税安排长期固化，不仅直接减少应税收入，更因中间环节免税或抵扣凭证缺失，造成抵扣链条断裂，使大量潜在税基无法转化为实际税收。这些制度性因素叠加，显著拉低了增值税的实际征收率，进一步挤压了财政收入的可持续增长空间。

必须清醒认识到，增值税仍是我国第一大税种，占税收总收入比重长期维持在30%以上，其财政筹集功能远大于调节功能。若税基持续收缩而标准税率维持在13%的较低水平，将难以支撑基本公共服务和国家战略支出所需的财政收入规模，当前增值税实际税负仍有提升空间（楼继伟，2025）。在此背景下，深化增值税改革应统筹推进三项制度改革。一是审慎评估税率调整空间，落实《建议》中“保持合理的宏观税负水平”的要求，在“国民收入循环环节下移”与“消费型增值税增税”之间寻求再平衡，以制造业和中小企业税负可承受为前提，适度提高标准税率。二是最大限度减少简易计税和差额征税项目，推动主要应税项目统一适用一般计税方法，恢复“环环抵扣、税不重征”的中性本质。三是逐步清理1%简易征收等临时性优惠政策，通过设置合理过渡期、提供合规辅导、简化申报流程、降低遵从成本，引导小规模纳税人平稳转为一般纳税人，扩大规范抵扣链条覆盖范围。

（四）消费税

根据2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号），消费税的改革方向是征收环节后移并稳步下划地方。但即使将高档手表、珠宝等奢侈品从生产环节移至零售环节并下划地方，由于此类商品仅占消费税总额约2%，地方实际增收有限。有观点主张将部分消费税目下划地方以增强财政自主性（唐明和凌惠馨，2022），但这一思路忽视了消费税的双重属性。例如，卷烟相关的消费税下划地方，可能诱发地方政府为增加财政收入而放松监管，甚至变相鼓励销售，背离调节负外部性、服务公共健康目标的初衷。需要特别澄清的是，消费税征收环节后移本质上是一个征管技术问题，关乎由谁在哪个环节实施征管，而非财政收入归属或地方财力配置的制度安排，将其直接等同于收入下划地方并视为增收手段，是对改革逻辑的误读。

本文认为，消费税改革的本意在于将消费性税基确立为地方税基。这个方向是正确的，但可以有更丰富的改革方案供选择。将消费性税基确立为地方税基有两个方向：针对消费性税基征税、按消费地原则分享税收。针对消费性税基征税有两种方案，一是开征零售税并将其作为地方税的主体税种（吕冰洋，2010，2011）。该税种以最终消费的商品和服务为税基。在商品尚未进入零售环节前，增值税全额作为中央税；一旦商品进入零售环节，转而按商品价格的一定比例征收零售税，并将全部收入划归地方。然而，在当前增值税作为主体税种的制度背景下，直接引入新税种可能会面临较大现实障碍。二是作为目前可行性较高的替代方案，可构建“中央选择性+地方一般性”的双轨消费税体系。其中，“中央轨”保留烟、酒、成品油、小汽车四大具有显著负外部性或专项用途的税目，“地方轨”则从现行增值税中剥离出面向居民的生活性服务业（即原营业税划入增值税的部分），在现行消费税下设立新的税目“服务业”，税收归地方政府所有。按消费地原则分享税收有三种方案供选择：按消费分享、按人口分享、按增值税发票信息分享。这三种方案的理论基础、设计及利弊分析参见吕冰洋（2013）和吕冰洋等（2015）。

上述两种方案的优点在于：一是商品和生活性服务业具有强本地化属性，税源稳定、流动性低，能有效激励地方政府优化消费环境、保护消费者权益。二是零售税和一般性消费税在零售环节一次性征收，不涉及进项抵扣，从根本上规避了多档增值税率下进项与销项税率错配所引发的税负扭曲，提升了税收公平性。三是生活性服务业体量庞大、贴近民生，具备成为地方稳定税源的基础。目前，我国生活性服务业约占服务业的三分之二，对应GDP比重约为35%-40%（黄奇帆，2023）。随着文化旅游、餐饮、娱乐等业态蓬勃发展，该领域不仅成为城市活力的重要体现，更是人民群众对美好生活向往的直接载体。将其纳入地方税基，既能为地方政府提供可持续的财政收入，又能激励其围绕居民消费需求优化公共服务，切实推动从“投资于地”向“投资于人”的治理转型。这一安排既回应了《建议》中“完善地方税”的改革要求，也契合“促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展”的政策导向。

尤为关键的是，按消费地原则归属消费性税收，有助于从源头缓解一定程度的区域间财力失衡。现行税收分享以生产地原则为主，导致制造业和总部经济集中地区获得超额财力，加剧区域间财力不平衡，使生产薄弱的地区不得不依赖大规模转移支付。这一格局亟待按照《建议》提出的“优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”要求加以调整。相比之下，消费活动空间分布相对均衡，与常住人口及公共服务需求高度匹配，将消费税按消费地划归地方，不仅能矫正财力分配失衡、推动形成生产与消费协调的利益分享机制，还可使地方财力更贴近实际人口需求，在缩减转移支付规模、降低其制度扭曲的同时，为落实《建议》中“健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制”和“加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制”提供内生性财力支撑。

（五）政府间税收收益权划分

税制改革与政府间税收收益权划分改革密不可分。历次重大财税改革，例如1994年分税制改革，均凸显了税制改革与政府间税收收益权划分的深度关联。当前，“完善地方税”已成为“十五五”时期深化财税体制改革的关键任务，其本质并非简单扩大地方收入规模，而是构建与地方公共服务责任相匹配、具有内生稳定性的财力保障机制。

在税收收入分享方面，在现行以生产地原则为主导的税收分享框架下，仅通过调整中央与地方共享税的分成比例，优化空间有限。一方面，过度向地方倾斜可能削弱中央宏观调控能力；另一方面，这种调整仍固化地方政府对生产性税基的依赖，甚至诱发非正式税收返还、财政补贴等隐性竞争行为，不利于全国统一大市场建设。有效的突破路径，在于推动税收分享原则从“单一生产地”向“生产地与消费地相结合”转型。在保持中央对主体税种控制力的前提下，可逐步提高按消费地原则分享税收的比重-即将消费活跃地区实际产生的税收更多留归当地。由于消费分布与常住人口、公共服务需求高度一致，这一机制既能激励地方政府优化消费环境、提升民生服务，又能从源头缓解区域间财力失衡，进而降低对大规模转移支付的依赖，减少转移支付在分配公平性与行为激励方面可能引发的制度扭曲。可以说，将消费地原则嵌入税收收益权划分，是实现“完善地方税”目标的一举多得之举，也为构建权责清晰、财力协调、区域均衡的财政关系提供制度支撑。

在地方税权拓展方面，尽管已有政策授权地方建立“地方附加税”并可在一定幅度内确定税率，但实际操作仅是将城市维护建设税、教育费附加与地方教育附加三项合并，本质上属于费改税的整合，并未创设新的稳定税源。考虑到税基的高度流动性及地区间激烈的税收竞争，此类改革难以对地方财政形成显著增收支撑。因此，无论是调整共享税分成，还是整合附加税费，若缺乏具有本地属性、低流动性的新税基支撑，都难以实质性增强地方财政自主性。真正有效的路径，应是依托如“一般性消费税”这类根植于本地消费活动的新税种设计，激励地方政府通过优化消费环境、提升公共服务质量来扩大税基，实现财力与事权的动态匹配。

综上，各税种改革需在统一战略下差异化推进：企业所得税重在清理碎片化税收优惠政策；个人所得税重在扩大个人所得税税基，增强筹集财政收入能力；增值税重在巩固筹集财政收入属性、提升税收中性与制度效率；消费税重在构建双轨制、设置体现“一般性消费税”性质的税目并下划地方；政府间税收收益权划分则重在推动从“单一生产地”向“生产地与消费地相结合”的分享机制转型，构建与公共服务责任相匹配的内生性地方财力体系。唯有如此，方能系统性支撑税制向国民收入循环中下游延伸的战略转型，推动税制从嵌入经济到嵌入社会，为实现财政可持续、分配正义与推动国家治理现代化提供坚实的制度基础。

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总结

“十五五”时期是我国迈向中国式现代化的关键阶段，税制改革必须立足于国家治理全局，回应财政可持续、分配正义与国家治理现代化的复合目标。本文研究表明，当前税制的核心症结并非仅仅是税率高低或税种多寡，而在于其结构性问题：税制依赖生产环节征税，虽有利于提高征税效率，但税收经济效率原则和税收公平原则均发挥不足；税收嵌入社会程度不足，削弱了国家与公民之间的财政契约；而“上游集中、下游分散”的产业结构又使财政增收与稳增长目标陷入冲突。

破解这一困局，关键在于推动税制将课征重心有序下移至所得、消费与财富积累环节，从“嵌入经济”向“嵌入社会”转型。这一转型并非简单照搬提高直接税模式，而是基于我国发展阶段、治理能力和产业现实的系统性重构。它要求各税种改革在统一战略下差异化协同：企业所得税重在清理碎片化税收优惠政策、强化制度统一性，通过发挥税收中性原则来兼顾增加税收收入和提高整体经济资源配置效率；个人所得税重在提高筹集财政收入能力，进一步调节资本所得、扩大综合征收范围、稳步增加纳税群体，稳定基本减除费用标准和专项附加扣除政策；增值税重在提升制度中性与财政筹资能力；消费税重在构建基于消费税基的地方税系，探索建立消费税“中央选择性+地方一般性”体系，将消费性服务业税收划归地方；税收收益权划分则重在优化生产地原则和消费地原则相结合的利益分享机制，依托生活性服务业等本地化、低流动性税基，实现地方财政自主性与行为激励的相容。因此，“十五五”税制改革应坚持在增强财政汲取能力的同时，切实提升税收的公平性、治理效能与社会认同，为构建与中国式现代化相适应的现代财税制度奠定坚实基础。