编者按：如何以财政体制解释中国经济的增长奇迹？近日，“人大财税研究所”微信公众号发布中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员吕冰洋在“财政与国家治理高端云讲堂”系列讲座中的讲稿整理。吕冰洋强调，在我国人均GDP已超过1万美元的今天，人民对经济增长的追求已逐渐让位于对良好公共服务、积极参与公共治理的要求，此时，应激发地方政府提供公共服务、完善公共治理的积极性。现将全文发布如下：（全文约12800字，预计阅读时间33分钟）

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中国经济增长奇迹的财政维度解释

改革开放后，中国经济在短短四十多年时间里，就由贫穷落后国家跃升为世界第二大经济体，这堪称人类史上的经济奇迹。在经济学领域，每个人或多或少都会关注中国经济增长奇迹的解释。目前学界有几大代表性学说。

一是林毅夫的“比较优势战略说”。该学说认为，中国经济之所以成功是因为发展战略从过去的重工业优先发展转变成了符合要素禀赋结构比较优势的发展战略，这种战略转变对中国经济增长起到了重要的推动作用。这一学说发展到现在就是新结构主义经济学，强调利用一个国家的要素禀赋结构发展经济。

二是Sachs和杨小凯的“工业化模仿说”。他们认为，中国经济增长不过是亚洲四小龙外向型发展模式的复制品，令人瞩目的增长绩效主要归功于它落后的起始发展水平和模仿新的出口导向型工业化模式的新机会。

三是蔡昉的“人口红利说”。他认为，人口由高出生率到低出生率转变的时期，有大量劳动力人口进入市场，这对推动经济增长起到了重要作用，并且据估算，大约有30%的经济增长可归功于人口红利。

四是张五常提出的“地方政府竞争说”。他认为，中国以县域政府为代表的地方政府竞争，激发了地方经济活力，推动中国经济增长。由于地方政府竞争很大部分都借助于财政手段，因此财政研究学者在一定程度上是接受这个观点的，只是在关于地方政府竞争所产生的负外部性问题上有所争议。

五是钱颖一提出的“财政激励说”。该观点认为，中国财政体制使得地方政府拥有财政剩余索取权，地方政府为了增加财政收入会采取种种手段推动当地经济发展。这一思想与张五常的研究有所接近，但钱颖一关于财政激励的研究较早，对应的实践是1994年前中国财政包干制时期。中国财政体制在1994年发生巨大的变革，由原来的财政包干制转为分税制，其对地方积极性的影响机制也发生了巨大变化，对此，需要新的理论来解释财政的作用。

以上是几个代表性学说，解释力都很强，但缺乏财政体制维度的完整解释。财政体制是处理政府间财政关系的制度，它包括政府间事权、财权和转移支付的划分。财政体制会深刻地影响各级政府行为，塑造政府与市场关系，影响公共产品提供、经济发展、地区均衡甚至政治稳定等。要理解中国政府行为，首先要理解中国财政体制，在此基础上分析它对中国经济增长的影响。

财政激励很大程度上在于激励地方政府，而激励地方政府涉及财政分权问题。学术界有两代财政分权理论，第一代是Tiebout和Oates的财政分权理论，该理论认为地方是非自利型政府，财政分权能充分调动地方政府提供公共服务的积极性，进而可以充分满足居民偏好；到20世纪90年代，Weingast和钱颖一提出了第二代财政分权理论，该理论认为地方政府是自利的，通过财政分权设计，可以激发地方政府发展经济的积极性；在此基础上，钱颖一他们进一步提出了市场保护的财政联邦制理论，并拿中国经验作为印证，认为这种财政体制安排会使得地方能够有效保护市场，进而推动经济增长。

关于财政分权的研究是学术的热点。但对这些研究一直存在着很大争议，实际上，所谓的“财政分权”是方便说，中国政府间财政关系本质特征是“集分相制”，即财政集权与财政分权是交叉在一起的。事权包括决策权、支出权（支出责任）、监督权，财权包括立法权、征管权、收益权，这些权力分配状况构成了财政分权或财政集权，但在数据上无法测算除支出权和收益权之外的财权分配状况。而自古以来中国央地关系的典型特征是“上下相维、集分相制”，在财政领域自然也会反映出这种特征。

从中国财政体制变迁看，其核心在于政府间财政收入划分。无论是1993年前的财政包干制还是1994年后的分税制，各级政府间财政体制调整的核心就是财政收入划分，“财政包干”“分税制”名称本身就说明了这一点。相比财政支出，地方政府更关注财政收入的来源和性质。从中央层面看，政府间财政收入划分改革似乎不够频繁，但是从地方层面看，省以下财政收入划分改革是经常发生的。改革意图一方面是解决政府间财力分配问题，另一方面也是解决调动地方积极性问题。各级政府相关改革文件中也不讳言这一点，如2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》“保持增值税‘五五分享’比例稳定”，为的是“鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政‘造血’功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境”。

中国是一个大国，地理辽阔、人口众多、地区差异大，不同层级政府之间存在严重的信息不对称，因此，现实中，“发挥中央与地方两个积极性”就成为我国处理央地关系的总基调和原则。1956年毛泽东在《论十大关系》中提到，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。

这段话适用于中国，但并不是放之四海皆准的，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂”是抓住了中国的特点，而很多国家没有那么大、人口没有那么多、情况没有那么复杂，这种情况下就不需要过多地强调调动地方积极性，比如说，像英国和法国这样的国家，地方财政收入将近90%来自转移支付。“国家这样大，人口这样多，情况这样复杂”，意味着我国存在着结构和信息的问题，如区域不平衡的结构性问题，上下级政府间的信息不对称问题。

因此，中国政府间财政关系问题可能用结构性的、信息经济学的框架来研究更为合适。在这种情况下，就需要特别强调调动中央和地方两个积极性，党的十八届三中全会强调“要建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，实际上就说明了中央和地方财政关系的问题实际上是现代财政制度构建的核心。

“发挥两个积极性”在中国已深入人心，大家达成了很强的共识——不管是经济发展还是其他各项事业建设，没有地方的积极性是不行的。那么，调动地方积极性靠的是什么呢？很大程度上就是财政体制。

我国各个时期的财政体制改革都在强调调动地方积极性、鼓励地方培植税源与发展经济，如2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中，这样指出：“继续保持增值税收入划分‘五五分享’比例不变，即中央分享增值税的50%、地方按税收缴纳地分享增值税的50%。进一步稳定社会预期，引导各地因地制宜发展优势产业，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政‘造血’功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。”因此，财政体制必然是解释中国经济增长奇迹的一个重要维度，研究者需要做的是从财政实践中提炼出理论来。

下面我将结合中国财政体制的历史演变过程，从合约理论的角度解释我国一系列财政体制变迁的逻辑，以及它为什么会促进经济增长。

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中国政府间财政关系演变过程

我国财政体制的演变过程分为三个阶段：统收统支、分灶吃饭、分税制。

（一）统收统支阶段

第一个阶段是统收统支，从1950年到1979年。统收统支是高度集中的财政管理体制，收入要集中到中央政府，支出先由地方做出计划安排，然后由中央来决定地方的支出规模。这种情况下，高度集中的财政管理体制显然不利于调动地方积极性。因此在计划经济时代，我们也在探索如何放权的问题，在1958年和1971年两次大放权中财政放权是重点。

放权产生了问题，在计划经济时代有一个说法：“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”。所以，收权和放权处在一个循环过程。为什么会这样？其中很重要的原因是，当时不是市场经济，而是计划经济。中央放权放到地方政府手里，没法进一步放到市场，而放到地方政府手里就意味着，地方会操纵各种各样的财政杠杆来影响经济，导致经济运行出现紊乱。

（二）分灶吃饭阶段

第二个阶段是从1980年到1993年的分灶吃饭。改革开放以后，我国财政实行分灶吃饭制度。1980年到1985年采用“划分收支、分级包”的体制，强调的是分灶吃饭，意思是将原来“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，地方收支平衡由过去中央一家平衡改为各地自己平衡。此次改革在很大程度上是由财政压力导致的。“文革”之后，财政赤字大幅度增加，中央财政背不动包袱了，所以产生了“财政甩包袱”改革。“分灶吃饭”是其中之一，其他的还有农村联产承包责任制改革、国有企业拨改贷改革等，其改革均有给财政减负的意图。

从1985年到1987年，财政体制改为采用“划分税种，核定收支，分级包干”体制。当时设想是体制保持五年不变，可是没坚持多长时间，这个体制就改变了，说明该体制具有高度不稳定性。接下来，1988年到1993年，我们采取了多种形式的财政包干体制，中央针对每个省和重要城市单独采取一种财政体制，中央政府要与每个地方进行单独谈判，讨价还价成本很高。

“财政包干体制”作为我国财政体制改革的一种过渡性办法，是为了适应当时“分灶吃饭”框架下的经济发展和改革需要，对解决财政工作中出现的问题、促进经济的发展具有积极作用。但是，作为一种过渡办法，这种“财政包干体制”的消极影响也随着时间的发展而日益明显。主要表现为：

第一，财政收入两个比重下滑。在财政收入结构中，有“两个比重”一直引起高度关注：一是中央财政收入占全国财政收入的比重，它反映中央政府对全国财力的控制程度，间接反映着中央政府的权威高低；二是全国财政收入占GDP比重，它反映着宏观税负的高低，间接反映着国家财政汲取能力的高低。在1994年分税制改革前，这两个比重处于持续下滑状态，引起中央政府和学术界的高度关注，一定程度上让中央政府产生了较强的危机感。财政收入两个比重下降与分灶吃饭制度有密切关系，分灶吃饭体制采取大量定额包干与分成包干的办法，定额包干的好处是有利于调动地方政府增加财政收入的积极性，但是不足之处是随着财政收入增长，中央政府所得的财政收入占国家财政收入的比重会越来越低。分成包干办法使得地方政府税收边际努力得不到100％的回报，而税收减免机制却能促进地方经济发展，地方政府与中央政府博弈的结果，就是地方政府降低税收努力减缓税收收入增长速度，以此来抵制中央政府的税收增长分成，这种做法导致财政收入增长速度低于GDP。

第二，强化地方利益机制，不利于结构优化调整和统一市场形成。财政包干体制按企业隶属关系划分企业所得税，按属地征收原则划分流转税，把工商企业税收同地方政府财政收入紧紧地联系起来，使地方政府从地方利益出发，竞相发展见效快、税高利大的项目，保护本地产品销售，妨碍国家统一市场的形成，不利于有限资源的合理利用，也不利于政企职能分开和企业公平竞争。

第三，财政管理体制不规范，助长了地方机会主义倾向。财政包干体制多是中央政府与地方政府一对一谈判确定的，讨价还价因素很多，对各省、自治区、直辖市没有一个统一的政策。上缴率高的富裕地方会觉得吃了亏，贫困地方会感到来自中央的补助不够多，不利于稳定地方政府经济和财政预期，由此容易导致地方的机会主义行为。

（三）分税制阶段

在此背景下，为了克服中央财政的困境，我国进行了分税制改革，这就是第三个阶段，从1994年至今。在此之后，中央和地方财政分配关系彻底扭转，中央财政收入占全国财政收入的比重陡升，现在基本维持在47%左右，全国财政收入占GDP比重也在分税制改革以后持续提高，我国财力变得比较充足。当然，2015年以后我们还进行了一系列改革，特别是近几年大规模减税降费的改革，财政收入占GDP的比重又开始下滑了。

从地方角度看，如图1所示，地方财政收支占全国财政收支的比重也在分税制改革之后有了巨大跳跃。一是地方占全国一般公共财政收入比重由1993年的78%陡降到1994年的44.3%，现在为54.7%；二是地方占全国一般公共财政支出比重支出一路上升，除了外交、国防等主要由中央支出之外，现在大部分支出主要在地方层面。

图1 1980—2019 年“两个比重”的变化情况

图2 1981—2019 年地方财政一般公共预算收支占全国的比重

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财政体制变动的理论解释

以上介绍了我国财政体制变迁的时代背景及各时期主要特点。总结一下，从改革开放前的“统收统支”，到“分灶吃饭”，再到现在分税制，这一系列财政制度安排主要调整了什么关系呢？我个人认为，主要是政府间财政收入关系，这从财政体制改革的名称也可以看出来。

我们知道，政府间财政关系是由事权、财权、转移支付三部分组成的，那么为什么政府间事权或支出责任的划分没有成为中国财政分权的核心内容呢？主要原因可能有两点：一是事权实际上是“法律化、高阶化”的问题（楼继伟，2018），仅靠财政部门很难推动事权改革；二是受政治体制和历史传统影响，中国政府间支出责任的划分一直存在大量交叉、难以截然划分清楚的问题，事实上，直到2016年8月，国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，才意味着中央政府开始对政府间事权划分这最难啃的硬骨头进行改革。

从制度变迁过程可以看到，我们财政体制改革始终是侧重于收入这一端的，而这里面又充满了各种各样的术语，比如，总额分成、增量分成、定额上解，那么其背后的理论基础是什么？我认为，主要是合约理论，不同制度安排，对应不同合约形式，也发挥着不同的激励作用。中央与地方之间或者省与市县之间，财政收入分配的核心，无非涉及了四种合约：代征合约、定额合约、分成合约和分税合约。

其中，代征合约是指中央政府给予地方政府一笔固定的报酬，地方政府将所有税收收入上缴中央政府，中央政府是剩余索取者，在合约理论中称之为“工资合约”；定额合约是指地方政府向中央政府上解一个定额税收收入，地方政府是剩余索取者；分成合约是指中央政府将税收中的一个比例作为报酬支付给地方政府；分税合约是指中央政府和地方政府分别完全拥有某些税种的税收收入。

在这四种合约中，代征合约使得地方政府税收努力与税收收入完全不挂钩，因此不受地方政府欢迎；定额合约激励作用最强，因为发展经济得到的每一份好处、每一份财政收入都会归地方政府自己所有，边际上百分百的努力得到百分百的回报，但中央政府的税收不能随着税源扩大而增长，因此不受中央政府欢迎；分成合约的激励程度与分成比例相关；分税合约的激励也很强，但是很难找到一个合适的税基。中央政府与地方政府的财政收入分配不同合约方式的比较见表1。

表1 中央政府与地方政府的财政收入分配不同合约方式的比较

根据对这四种税收合约的分析，接下来我们考察中国财政体制变迁的合约安排。1951—1979年“统收统支”时期可以说是以代征合约为主。参考国务院和财政部下发的文件，可以知道1958—1960年，中央财政和地方财政就财政收入实行过分成的办法，但1960年开始收回财权，其间预算体制变动频繁，“统收统支”与“收支挂钩、总额分成”的办法几经反复。1974年在全国普遍实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”办法，之后到1979年为止，收入分成办法基本没有改变。剖析这些变革的合约性质，可以认为，“统收统支”制度属于代征合约，而财政收入分成办法属于分成合约，该时期以代征合约为主。

1980—1993年“财政包干”时期可以说是定额合约和分成合约的结合。以1988年财政包干体制的调整为例，中央政府针对各省实际情况，实行了六种财政收支包干形式，其中“总额分成”“总额分成加增长分成”属于分成合约，“定额上解”“定额补助”“收入定额包干”属于定额合约，“上解额递增包干”属于定额合约与分成合约的结合。

最后，1994年后实行的分税制可以说是分成合约和分税合约的结合。1994年的分税制改革是对中央政府和地方政府财政收入分配格局的一次重大调整，根据这次改革，一些易管理、实施宏观调控所必需的税种划为了中央税或共享税，适合地方征管的税种划为了地方税，按合约性质看的话，这个时候以分税合约为主。但随着时间的推移，分税合约越来越少，慢慢演变成了分成形式，2016年以后，基本上税制是分成制了，目前分税制中增值税实行50∶50分享，企业所得税和个人所得税实行60∶40分享，这三个税种的分配合约属于分成合约，其他税种的分配合约属于分税合约。

我国历次财政体制改革的政府间财政利益分配的合约性质见表2。

表2  我国历次财政体制改革的政府间财政利益分配的合约性质

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分税制如何作用于经济增长？

（一）分税制对地方积极性的调动作用

以上我们重点分析了各种政府间财政收入分配关系的性质，以及其中的转变逻辑，这是剖析财政体制的经济增长效应的关键。早在20世纪90年代后期，以钱颖一为代表的学者就注意到地方政府拥有财政剩余索取权会调动地方政府发展经济的积极性，并以此作为中国经济增长之谜的一种解释。但之后大量文献研究也止步于此，仅用“财政剩余索取权”一词来概括财政体制的激励作用，研究中心放在实证研究上。实际上，财政体制调动地方积极性的手段是非常丰富的，分税制与财政包干制对地方积极性的激励机制迥异，我们需要深入到制度细节来阐明它对地方积极性的调动作用。

财政包干制通过财政收支自主权的下放，激励地方政府将更多资源投入经济发展中。但财政包干制按企业隶属关系划分财政收入，地方政府从经济利益出发，竞相发展本地区税高利大的项目，保护本地产品销售，限制原材料流出，严重妨碍了国家统一市场的形成。地方在与中央的财政博弈中，往往会采取机会主义行为来获取自身利益，造成中央的财政利益受到影响，在此背景下，我国开启了分税制改革。

分税制改革有三个政策目标：推动社会主义市场经济体制建设、增强中央宏观调控能力、继续激励地方政府发展经济。分税制改革的主要内容包括四个方面：一是划分中央与地方收入，二是划分中央与地方的事权和财政支出范围，三是分设国家税务局和地方税务局，四是建立中央对地方的税收返还制度。其中核心部分是划分中央与地方收入，将消费税、关税作为中央税，企业所得税、个人所得税、营业税作为地方税，增值税实行中央与地方75∶25分享。

分税制改革后，地方政府收入主要来源于增值税、企业所得税和营业税，其中企业所得税和增值税分别属于所得税和商品税，其税基分别来自企业的利润和增加值，属于流动性税基，税收集中在工业部门；而营业税的税基分为两部分，一部分是服务业，服务业又分为生产性服务业（如交通运输业）和消费性服务业（如餐饮业），另一部分是建筑业和房地产业，在分税制运行期间，这两个行业所缴纳的营业税约占营业税总收入的一半左右。这种将税基流动性较强的税种划定为共享税的做法，在一定程度上违背了传统分税原则，但符合第二代财政分权理论的目标设定，也就是说，财政分权应该有助于激励地方发展经济。

那么这种制度设计是如何调动地方发展经济积极性的呢？如图3所示。增值税和企业所得税分成可让地方政府从发展工业中得到税收好处，地方发展了工业以后，还会带来原营业税的增长，这主要有三条路径：一是工业自然带来生产性服务业的发展，比如交通、仓储这些服务；二是工业发展带来人口聚集，因此带来了消费型服务业的发展，比如郑州市成功引进富士康工厂，工厂有35万员工，相当于建立了一个小城市，自然带动了周边餐饮、购物等消费型服务业发展；三是工业以及人口聚集会带来土地升值，进而会带来金融业和不动产销售额的增长。

以上三条路径均会带来原营业税的增长。对此，地方政府非常清楚，政府官员经常说“以二带三”，即以第二产业带动第三产业，但没有说以第三产业带动第二产业的，分税制的税种搭配起到了这种“以二带三”的作用。从税基性质来看，增值税和企业所得税均属于生产性税基，因此，分税制实际上是通过以生产性税基为主的财政收入分成来刺激地方发展经济，这进一步又带来了地区间激烈的竞争，进而刺激了经济高速增长。

这是对分税制对经济的整体推进作用的解释，但是还没有回答的一个问题是：在分税制的分成合约（共享税）和分税合约（独享税）下，全国所有地区都执行一个统一的税收政策，而全国各地区在经济发展水平、税基和财政收支方面千差万别，如何保证效率（包括经济效率和征税效率等）的实现呢？

图3 分税制对经济增长的推动作用

打个比方，一个地主有1,000亩地，土地性质差异较大，地主需要聘请10个佃农来耕种土地，每个佃农耕作100亩，假定地主与佃农关于土地收成实行分成合约。同时假定佃农间彼此生产力水平是相同的，这意味着佃农要取得同样的报酬。在这些假定下，我们会发现统一的分成合约无法执行下去。

例如，如果地主和佃农间实行50∶50分成，在付出同样努力情况下，佃农甲耕作的肥田可获得粮食10万斤，分成后得到5万斤粮食；佃农乙耕作的旱田可获得粮食4万斤，分成后得到2万斤粮食。明显地，佃农甲和佃农乙的收入产生差异，从一开始佃农乙就不会接受该合约，统一的分成合约失去了效率。如果地主改变合约形式，分别让佃农甲和佃农乙完全拥有50亩土地收入，即实行“分税”合约，因为土地性质的差异，佃农甲和佃农乙的收入也会产生差异，该合约对佃农乙也会失去吸引力。

根据这个例子，我们可以将地主类比中央政府，佃农类比地方政府，税收类比土地收入。显然，由于各地区经济情况差异很大，实行统一的税收分配合约，如同实行统一的土地收入分配合约一样，是一种缺乏效率的合约。那么，现实中，分税制产生效率的原因是什么呢？我认为，尽管分税制表面上采用的是统一的税收分配合约，但是整个合约仍然保留了足够的弹性来适应各省的经济发展水平，进而使得分税制成为有弹性的分成合约。就像例子中的地主一样，会根据土地的性质来分别与佃农签订合约，而不是采用统一的合约。

我们团队曾对省以下的财政收入分成情况进行了测算。以增值税各级政府收入分成情况为例，可以看到，中央本级的增值税收入平均占比为74.8%，省本级为6.3%，市本级为9.5%，县级为10.6%。省及以下层级中，县级占比最高，其次是市本级，省本级最少。在分布上，省及以下各层级占比都存在一个分布范围，省本级为0%至15.4%，市本级为4.2%至15.6%，县级为5%至16.7%。所以，尽管根据1994年分税制改革时所规定的增值税分成比例，中央占比应该严格为75%，但真实情况还是显示出了一定的变异性，各层级增值税收入占比在时间上和空间上都具有一定程度的变动。

图4 增值税在各级政府中的分配情况

不仅是增值税，原营业税、企业所得税、个人所得税的分成情况在不同省份之间也都存在较大差异。不同省份的具体税收收入划分办法如表3所示，可以看到，有的按税种划分，有的按行业划分，有的按企业隶属关系划分，即使在采用分成办法的税种中，其税收分成比例也各不相同。按比例分享的属于分成合约，市县独享、按税种和行业完全划分收入的属于分税合约，需要向上级政府上交定额的属于定额合约，因此省以下政府间税收分配的合约是分成合约、定额合约和分税合约的结合。

表3 省以下政府间税收收入划分概况

资料来源：李萍：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社 2010 年版。

因此，省以下政府间税收合约是具有充分弹性的，一方面保证了上级政府对下级政府的财力控制，另一方面又兼顾了下级政府的利益，保证了税收合约可以满足代理人的参与约束和激励相容约束，通过贯彻“多劳多得”这一原则来激发地方政府发展经济和培育税源的努力。从现实中也容易证明这一点，如2016年前房地产业交纳的税收主要是营业税，该税全归地方政府所有，地方政府会竭力推动房地产业快速发展；工业在制造环节交纳的增值税多，地方政府也就千方百计吸引工业到本地投资。也就是说，地方政府财政收入利益在何处，其经济行为导向也指向何处。

总结一下，分税制后的财政体制为什么会刺激经济增长？主要原因在于，以生产性税基为主的弹性分成合约给予了地方政府很强的税收增收激励，保证了地方政府的财政利益，而税收来自税源扩大，因此弹性分成合约又会促使地方政府采用种种手段推动经济发展，我认为这是分税制改革后中国能够保持长期经济增长的重要原因。

（二）转移支付的经济增长激励效应

以上重点分析了我国政府间税收分成对经济增长的促进作用，那么除了这种制度安排，我国财政体制还有哪些制度设计也可以促进地区经济的增长呢？我认为，虽然分税是政府间财政关系中发挥激励作用的核心机制，但是转移支付同样可以产生激励作用。这与一般认识不同，一般认识是，转移支付是实现地区平衡的手段，在平衡中免不了要损失一些经济效率。

我国转移支付制度是在分税制改革以后正式确立起来的，在“两个大局”和“效率优先”思想的指导下，初始阶段一般性转移支付的规模是比较小的，但是随着地区间财力不平衡问题的凸显，中央日益强调“平衡”的重要性，缩小地区间财力差距就成为转移支付的主要目标。

从转移支付资金规模看，2000年开始，转移支付占中央总财政支出的比重逐年上升，2015—2016年基本维持在68%左右，已成为中央支出的重要组成部分；从转移支付结构看，一般性转移支付占总转移支付的比重从1999年的13.44%上升到2017年的54.03%，该比重的提高也在一定程度上意味着转移支付均等化作用的提高。我们刻画了全国层面转移支付的均等化效果，发现转移支付确实在平衡地区财力差距上发挥了重要作用，转移支付前各地区自有财政收入的不平等程度较大，获得转移支付资金后，财力差距明显降低。

▲图5  我国转移支付的均等化作用

资料来源：吕冰洋、李钊、马光荣：《激励与平衡：中国经济增长的财政动因》，《世界经济》，2021年第9期。

那么转移支付在平衡财力差距的同时，对经济增长有何影响呢？随着西部大开发等区域战略的实施，转移支付的政策目标已不仅仅停留在基本公共服务均等化上，而是要直接拉动落后地区经济增长。这是具有一定理论依据的，经典发展经济学强调落后地区发展经济最大的问题在于没有第一推动力，要使经济发展产生质变，一定要有某种推动力量使其超越低水平均衡陷阱。对落后地区来说，转移支付就是第一推动力。

换个角度来讲，如果转移支付只是缩小了地区间财力差距，而未能拉动落后地区经济增长，那么落后地区对转移支付的依赖很可能会产生抑制欠发达地区经济增长的效果。因此，转移支付通过适度“抽肥补瘦”提升整体经济效率，才是制度应该发挥的作用。

传统观点认为，转移支付存在逆向激励，但我个人认为，转移支付在两种情况下会提升经济效率：一是欠发达地区的资本产出弹性高于发达地区，就是说欠发达地区现有一块钱资金带来的产出高于发达地区；二是欠发达地区经济增长偏好强于发达地区。在这两种情况下，转移支付从整体上是会推动经济增长的，也就是说转移支付并不必然带来经济效率损失。

转移支付的功能不仅仅在于平衡，它也具有拉动经济增长的作用，通过增强落后地区的发展能力，转移支付制度可以实现更公平更有效率的经济增长，也就是说，转移支付对经济增长的促进作用是在发挥平衡功能的过程中实现的，它的制度逻辑可以说是“寓激励于平衡”。

当然，关于分税激励效应的解释是从地区局部视角来看的，从局部视角看，提高地方财政收入分成比例有利于促进地区经济增长，但从全局整体来看，地方财政收入分成比例过高也会存在一定弊端，比如会导致地区差距扩大和市场分割，不利于经济增长方式转变。因此，财政收入分成比例还是要在合理范围内发挥激励作用。

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总结：关于地方积极性的进一步思考

总结一下今天的报告内容。在建设中国特色社会主义的过程中，如何发挥中央与地方两个积极性是关键，相比于中央的积极性，地方政府的积极性更需要通过制度设计来激发，其中关键的制度安排就是财政体制。我从合约理论的角度，将1994年实行的分税制看作是中央政府与省级政府、省以下地方政府之间的一个总合约，其中包括了多种形式的分成合约、分税合约和定额合约，它们共同构成了一个弹性分成合约系统，以生产性税基为主的弹性财政收入分成可以极大调动地方发展经济的积极性；同时，转移支付制度在发挥平衡作用的同时，也可以促进落后地区的经济增长，这就是关于中国经济增长奇迹的财政体制解释。

如果再进一步思考的话，地方积极性的发挥方向实际上不止发展经济一种，还包括提供公共服务的积极性以及进行公共治理的积极性。这三种积极性对地方政府行动方向的要求并不一样，它与经济发展阶段密切相关。随着经济发展水平的提高，作为市场主体的居民和企业对政府的需求，会由最初对完善市场机制的需要，发展到对优质公共服务的需要，最后发展为对有序公共治理的需要。

结合我国历史发展进程，如果说，在改革开放初期和经济高速成长期，各地市场机制还不完善、市场条件还不充分，需要激发地方政府发展经济积极性的话，那么，在我国人均GDP已超过1万美元的今天，人民对经济增长的追求已逐渐让位于对良好公共服务、积极参与公共治理的要求，此时，应激发地方政府提供公共服务、完善公共治理的积极性。

如何促使地方积极性发挥方向转变？我认为，改革方向有两个：一是改革干部考核制度，引导政府政绩观念的转变。政府行为模式与政府偏好有着密切关系，而政府偏好又与干部考核任用制度有密切关系，因此，要把公共服务提供水平、公共治理效果等引入地方官员政绩考核中。二是改革政府间财政关系，通过利益机制引导政府行为的改变。可以考虑将地方政府财政收入的主要来源，由按生产地原则的税收分配，改为按受益性原则的税收分配，即让地方税由与企业产出挂钩，改为与政府提供的公共服务水平挂钩。两者结合，逐渐减少地方政府对市场的干预，而着力解决群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临的难题。这样，中央集中财力发挥中央积极性，地方政府发挥提供公共服务和完善公共治理的积极性，从而将中央和地方两个积极性的发挥统一到中国特色社会主义的建设当中。