作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师、重阳金融研究院高级研究员。本文刊于12月9日“人大财税研究所”微信公众号。

分税制确立之初，是打算以“分税”为原则划分中央与地方财政利益边界，然而，随着时间推移，“分税”更多被“分成”所取代。不但如此，省及以下各级政府的财政收入，税收划分几乎都是因地因时而变动，可以说，分税制的总体契约是一个“弹性分成”契约。那么，这种契约对经济增长产生什么样的影响？本章对此进行研究。

一、张五常之问

1994年的分税制改革，是一个重新划分政府间权责边界的改革，由于客观条件的限制，改革的主要是税权和转移支付，在事权调整方面迈出的步伐很小。改革的关键措施是将营业税、企业所得税作为地方税，增值税实行中央与地方75：25分成，消费税、关税作为中央税。我们知道，在市场交易中，产权明晰才能保证市场效率。那么，我们是否可以说，政府间关系如同市场交易关系一样，只有明晰各级政府间的权责边界，才能促使政府有效地发挥政府职能呢？

理论上似乎是这样。因为各级政府间的积极性发挥是建立在有稳定的预期结果基础上，如果政府间权责边界是模糊的，那么自然就不利于稳定当事人的预期，制度运行的效果一定会打折扣。例如，某市在招商投资时，看重的是这个项目所带来的税收收益，但是当项目产生收益后，上级政府又强制降低地方政府税收分成比例，这自然会挫伤地方政府积极性。如果这种事屡次发生，那么该市就会降低招商引资的积极性。

分税制统一了各类企业的适用税率，也统一了政府间税收分成比率，按理说稳定了企业和政府预期，应会产生有效率的结果。然而，著名制度经济学家张五常却不这么看，他在《中国的经济制度》(2009)中写道：

"一个地区或县的工业投资者要付百分之十七的产品增值税，而这个税率是全国一致的。县本身的分成，是此税的四分之一，也即是产品增值的百分之四点二五……增值税给政府带来最高的收入，县干部最关心此税。我们的分析集中在增值税：产出价值扣除原料与其它一些琐碎费用之后的百分之十七。 问题是增值的百分之十七的抽取究竟是税，还是租呢？我认为是租而不是税。有两个理由。其一是任何投资者，只要用土地或房产从事生产的，都要付此税。其二是只要有产出，不管有没有利润，都要付此税。”

“这里提到的增值税，是分成租金，却是全国用上同一的税率。怎可以有经济效率呢？如果没有，中国的经济怎可以在这分成安排下加速增长？”

张五常上述分析有两个关键点：一是增值税是分成租金，二是统一的分成比率应该不会促进经济增长？我们知道，中国分税制中，作为主要税种的增值税、企业所得税和个人所得税是共享税，即通过统一的分成比例来调节中央与地方财政关系。但张五常认为，按照他对制度经济学的理解，这种名义上的规则应该不会产生有效率的结果。他的问题可归纳为一句话：

以分成为主的分税制为什么会促进经济增长？

这个问题称为“张五常之问”，回答该问题有助于我们破解分税制改革以来中国经济增长之谜。

二、理论透视：我国历次财政收入分配的契约性质

“张五常之问”的背后，是政府间关于财政收入的分配契约性质问题。

在本系列推送之《央地关系对秩序和活力的影响》分析活力目标下政府间分权命题时指出，政府间财政收入分配方式对地方政府积极性有着最直接的影响，粗浅地看，财政收入分配采用定额契约和分税契约对调动地方政府积极性的作用优于分成契约。实际上，改革开放以来，决策层在设计央地关系时，不知是有意还是无意，多次试图运用该命题指导央地关系调整，然而实践证明却又行不通，这是为什么呢？下面运用契约理论，剖析一下历次政府间财政收入分配方式改变的契约性质。

1.“分灶吃饭”时期的政府间财政收入分配的契约性质

分灶吃饭制度历经三个时期，其契约性质也一变再变。

1980-1984年财政体制总的特点是“划分收支、分级包干”，根据契约特点判断：地方所属企事业的收入、盐税、农业税、工商所得税和地方税的收益权完全归地方政府所有，它属于分税契约；关税的收益权和征管权归中央所有，它也属于分税契约；尽管中央所属企事业的收入归中央政府所有，但是大多数企业的收入却是由地方政府代征，因此属于工资契约；针对江苏省实行的固定比例包干，针对京津沪等三个直辖市的“总额分成、一年一定”，地方政府财政收入大于支出按比例上缴中央政府部分属于分成契约；针对广东省的“划分收支、定额上交”，针对福建省的“划分收支、定额补助”属于定额契约。

1985-1988年财政体制的特点是“划分税种、核定收支、分级包干”，根据契约特点判断：外资和中外合资企业（不含海洋石油企业）缴纳的工商税、所得税、个人所得税、资源税、建筑税、盐税、国营企业奖金税等的收益权归地方政府所有，属于分税契约；产品税、增值税、营业税按比例在中央和地方之间分成，属于分成契约；地方固定收入大于地方支出的按比例上解中央部分，属于分成契约；地方固定收入大于地方支出的定额上解部分，或地方固定收入小于地方支出的中央定额补助部分，属于定额契约。

1988-1993年财政体制的特点是多种包干形式并存，根据契约特点判断：“总额分成”、“总额分成加增长分成”属于分成契约；“收入递增包干”要求每年地方在收入递增率以内收入实行中央与地方分成，递增率以外收入全部留给地方，因此也属于分成契约；“定额上解”、“定额补助”属于定额契约；“上解额递增包干”是以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上缴，上解定额虽然是可变的，但仍属于定额契约。

2.分税制时期政府间财政收入分配的契约性质

1994年的分税制改革是对中央政府和地方政府财政收入分配格局的一次重大调整，根据这次改革，将易管理、实施宏观调控所必需的税种划为中央税或共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。这次改革，按契约性质分析，应主要属于分税契约，一小部分属于分成契约（共享税），见表6-1。我们注意到，从征管难易角度分析，中央财政所享有的收入大都是易征税种，这样，中央政府尽力避免了与地方政府相比的信息劣势。

2002年，我国开始实行所得税收入分享改革，将原来属于地方财政收入的企业所得税和个人所得税实行中央和地方分享，显然，该方案主体属于分成契约，2002年所得税分享改革实质是为了加强财政收入集中向分成契约转变。

我国历次政府间财政收入分配关系的契约性质见表1。

表1 我国历次政府间财政收入分配关系的契约性质

总结以上分析，可以认为，我国历次财政收入分配的契约性质为：1980-1993年的“分灶吃饭”体制，政府间财政收入分配以定额契约为主，分成契约为辅；1994年后的“分税制”，前期以分税契约为主，后期逐渐演变成分成契约。

可以看出，决策层在做出央地间财政收入分配的决策时，的确多次采用定额契约和分税契约，这也符合理论分析结果，即定额契约和分税契约对调动地方政府积极性的作用优于分成契约，但是为什么实践中逐渐演化为分成契约呢？

其原因在于定额契约和分税契约的不稳定性。就定额契约而言，它虽然会让地方政府税收努力（包括征税努力和发展经济努力）所产生的边际收益（包括财政收入增长和经济增长）最大化，但是中央政府所获得财政收入在整体财政收入的占比，会随着时间推移下降。就是说，定额契约属于静态有效、动态无效的契约，财政包干制注定是不稳定的制度。就分税契约而言，它对激发地方积极性的作用最强，但是象增值税、企业所得税、个人所得税这样重要主体税种，它们对应的税基分别是商品、资本要素和劳动要素，流动性强，将税收完全给予地方政府会引发剧烈的税收竞争，会破坏统一市场的建设，不应全部归属地方。因此，尽管理论上分税契约是最有效的，但是考虑到税种的性质，彻底的分税契约反而是无效的。

因此，中央政府在权衡各种财政收入分配契约的利弊后，将分税制契约选择为分成契约为主，这是符合理论逻辑的结果。

三、一个关键问题：各级政府税收分成的比例

要理解“张五常之问”，必须对分税制下我国各级政府间税收分配做一个全景式的透视。其原因是分税制确定的是中央与省之间固定的税收分配关系，但是省以下的税收分配关系不是固定的，考虑政府间税收分配影响时，不能将省作为一个整体进行分析，而是要深入分析它对各级政府行为的影响。中国作为一个超大型经济体，具有乡、县、市、省、中央五级政府和四级财政，其经济运行更多在县域层面展开。目前，我国县域人口大约10亿，占全国人口总数的77%左右；县域GDP约占全国经济总量的60%；县域国土面积约占全国陆地总面积的92%。要理解分税制的作用，必须深入了解各级政府特别是县级政府的真实分税状况。

对政府间税收分配的作用，我们可以用一个分蛋糕的比喻来说明。财政收入是地方创造的一块蛋糕，这块蛋糕在中央、省、市和县之间分配，分配之前的讨价还价是各自努力提高自身地位的体现，分到手的蛋糕份额则意味着相对的权力大小。各级政府所预期分配的蛋糕份额，会深刻地影响他们的行为，由此会传导到市场中，进而影响经济运行。因此，要剖析中国地方政府行为及其经济影响，首先要了解各级政府间财政收入划分状况，为此，需要进行详细的数据测算。

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