作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所执行所长、重阳金融研究院高级研究员，毛捷系对外经济贸易大学国际经济贸易学院副院长、教授，中国人民大学财税研究所兼职研究员，刘潘系中南财经政法大学财政税务学院副教授，本文刊发于《中国人民大学学报》2021年第5期.

一、引言

中国经济增长本质上是一个政治经济学问题。世界上实施市场经济体制的国家很多，但是经济能够保持长期持续增长的国家却不多。学术界往往将中国的成功经验归因于财政联邦主义、晋升锦标赛、地方官员任期和异地交流、分权式威权制等制度安排。但是，对政府行政权力的配置是如何影响经济行为的问题，却一直缺乏较深入的研究，这其中既有数据缺乏的原因，也有欠缺一个好的观察视角的原因。

财政是观察政治与经济联系的一个非常好的切入点。在经济社会发展实践中，“财”与“政”不分家，财政问题不仅仅是经济问题，更多地也是政治问题。财政权力可以分为决策权、征税权、支出权和监督权，而权力间的配置会极大地影响政府经济行为。改革开放以来，中国地方政府展现出发展型政府的典型特征，而发展型政府需要灵活的财政制度和较大的财政自主权，以使得他们能够因地制宜地解决其面对的经济问题。此时，对地方政府来说，财政权力如何配置就是一个影响其经济行为的非常重要的制度变量。

中国财政体制在1994年分税制改革后有一个巨大改变，即分税制改革使得政府财政长期处于紧运行状态：所有省份财政收入低于财政支出，都需要中央政府转移支付才能弥补财政缺口。在此背景下，地方政府非常有动力通过财政权力配置来突破制度约束。财政权力中，财政决策权集中在地方党委和政府，监督权集中在地方人民代表大会（以下简称地方人大），决策权和监督权的分设有利于财政规范运行。但是不容否认的是，适度统筹财政监督和决策权力会增加地方政府财政主动性，可为地方发展争取多样化的财政资金来源，其中争取地方公共债务资金就是典型的例子。

地方公共债务治理是我国面临的重大课题，就地方债治理而言，影响它的主要是决策权和监督权，决策权归于作为地方“一把手”的党委书记，监督权则对应地方人大。决策权决定债务规模和形式，监督权约束着债务决策是否能实现。从法律规定上看，地方融资平台（亦称为城投平台）有息债务（以下简称城投债务）属于非正式财政，它对缓解地方财政压力、实现地方发展目标起到非常重要的作用。城投债务的发行（规模、流程、类型等）、资金使用、债务偿还、风险管理及监督等都与地方公共决策相伴相生，也就是说，城投债务问题与地方人大的预算监督权、地方党委的公共决策权密切相关，其背后是地方政治实践问题。就政治实践而言，2000年后有一个典型的政治现象，即党委书记兼任人大常委会主任，地方兼任制度联结了地方党委和地方人大两大重要政治权力，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下发挥着重要作用，它统筹了财政决策权和监督权，势必对城投债务有着重要影响。

基于此，本文从政治实践角度研究统筹财政权力对城投债务的影响。具体地，我们通过中国地方政治实践中一个重要制度事实——兼任制度，解释地方党委部门和权力机关的政治权力关系，以此讨论发展型政府下这一制度与城投债务的关系。这为解释中国经济增长进程中政治权力配置与经济表现的关系提供一个非常好的观察视角，同时也有助于探寻地方公共债务增长的制度原因。

二、文献综述

已有文献对地方公共债务增长原因的研究主要集中于财政和金融层面。财政制度主要从财政分权（主要是收入分权）的角度研究，但理论和实证上均没有得到一致结论。国外研究形成以下几类观点：一类观点认为收入分权能使地方政府拥有更大的税收自主权，进而硬化政府预算约束，减少财政赤字；另一类观点认为财政分权增加地方政府融资压力，导致举债规模扩大；第三类观点认为财政分权对政府债务的影响是不确定的，因国家体制不同而具有差异性，同时也可能存在非线性影响。国内研究重点关注政府间财政关系的影响，主要观点认为不合理的央地财政关系（包括事权划分不合理、预算软约束和隐性担保等）导致地方公共债务规模持续增长。

对金融制度的研究侧重于金融分权的视角，金融分权对地方公共债务的影响具有鲜明的中国特色，主要原因在于中国地方政府对地方金融资源具有很强的控制能力以及银行系统对地方公共债务的金融支持。金融分权对地方公共债务增长的影响机制是直观的、清晰的，因此大多数研究通过政策讨论和实证分析，研究金融分权及其导致的金融环境变化对地方公共债务增长的影响，也有部分研究将财政制度与金融分权制度结合，讨论二者对地方公共债务的影响。国外研究也有相似发现，金融环境宽松会显著提高政府债务水平，反之（例如金融压制等）则会抑制政府债务规模。

总结现有文献可以发现，大量研究将分析地方公共债务增长的制度基础集中于财政制度和金融制度，从地方政治制度角度的分析较少。国内部分研究对地方公共债务增长的政治制度基础进行了讨论，不过都从地方官员晋升考核角度展开，尚没有文献对我国地方政治实践与公共债务的关系进行分析。其中的原因可能在于地方政治权力难以找到合适的量化指标，有学者在讨论中国党政关系时提出了部分量化指标，但是未涉及党委和地方人大的关系；同时，较为准确的地方公共债务数据也难以获得。因此，在国家治理现代化的大背景下，有必要更深入地研究政治制度对地方公共债务这一综合性问题的影响。

本文基于兼任制度这一具有中国特色的政治制度实践，在发展型政府框架下研究其对城投债务的影响。本文的主要发现是，兼任制度通过增强资源动员组织能力，进而对城投债务整体规模和结构产生影响，总体上兼任制度与城投债务规模具有正向关系。

三、制度背景与理论分析

（一）制度背景：地方政治实践中党委书记兼任人大常委会主任的事实

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，自新中国成立至今已经发展了70多年，其中地方人大常委会制度的建立及其不断发展是中国人民代表大会制度的一个重要成就。在中国共产党的领导下，地方人大作为我国地方立法机关，在地方经济社会发展过程中扮演着重要角色。法律层面上，我国宪法以及地方组织法等明确赋予了地方人大立法、监督、决定以及任免四项重要职权。其中，地方人大的一个重要职责是预算监督，伴随着2014年修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）的实施，人大预算监督由原来的程序性监督迈向实质性监督，在全口径预算管理、预算公开、债务风险化解以及审查制度等方面步入了新的发展阶段，人大对于国家“钱袋子”权力的履行越来越有效。

地方人大在预算监督上发挥着重要作用，作为其常设机关的领导——常务委员会主任，对预算监督的实际效果有重要影响，地方政治实践中党委书记兼任人大常委会主任的重要事实值得关注。

自市县人大制度建立以后，我国各地区普遍实行党委书记与人大常委会主任分设模式。相关法律没有对省以下的人大常委会主任任职作特别规定和说明，从文件规定上看，地级市党委书记兼任人大常委会主任这一制度安排出现在各省省委书记的兼任之后。党委书记兼任人大常委会主任始于1992年中央在有关省区市选举的文件中明确提出“如果没有合适的人选，可以提名当地省委书记作为人大主任的候选人”的要求。而2002年开始的地方换届选举中，中央统一要求，省委书记除非兼任政治局委员，一般应被推荐为本省人大常委会主任的候选人。在之后的五年中，党委书记兼任人大常委会主任的现象逐渐增多，并从省一级向市县一级延伸。2004年9月，党的十六届四中全会明确提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”的领导机构改革新要求，为地方党委书记兼任人大常委会主任（下文统称为兼任制度）提供了进一步的政策支持。

从数量上看，全国实行兼任制度的地级市（2017年为97个）占所有地级市比例在30%~40%，是我国地方政治实践中一个不可忽视的重要事实。同时，经济发展程度较低地区实行兼任制度的地级市数量一直多于经济发展程度较高地区，这传达出一个信号：经济发展较为落后地区实行兼任制度的可能性更大。在我国发展型政府的体制下，兼任这项制度安排遵循着一定的内在逻辑，同时也必然会对地方经济社会发展产生影响。

（二）理论分析

兼任制度存在于经济社会发展的实践中，需要从发展型地方政府框架去理解，在地级市层面尤为重要。省级兼任制度主要突出政治作用，而地级市更强调经济意义，即地方政府通过兼任制度充分发挥地方积极性，以实现地方治理的目标。

发展型地方政府基于地方经济发展的目标，需要提高自身资源动员能力，充分调动地方综合资源以筹集经济发展建设资金，从而促进地方发展。其中，统筹财政权力是最重要的环节，地方市委书记作为地方“一把手”，拥有地方财政决策权，地方人大则是地方财政的监督者。地方兼任制度兼顾了地方党委和人大两大政治权力，能够发挥地方统筹财政的主动性，为提高地方资源动员能力提供制度环境，对城投债务有着重要影响。接下来重点分析其中的机制。

第一，兼任制度统筹了地方财政决策权和监督权，提升了地方资源组织动员能力。城投债务联结着地方财政资源和金融资源，其本质是非正式财政资金，即地方政府为实现经济社会发展目标而进行的债务融资，其规模大小与地方综合资源以及发展目标息息相关。一方面，地方综合资源有限（主要是财政、金融资源），地方发展过程中受资源约束，地方政府通过公共债务融资；另一方面，面临增长压力，即上级政府的目标激励不断加码，地方政府借助公共债务融资以完成来自上级政府的目标。兼任制度下党委书记和人大常委会主任集为一人，可以有效避免党政部门与地方人大的信息不对称，统筹了地方财政决策权和监督权，进一步提高地方公共决策的效率。其直接影响是地方资源组织动员能力增强，进而缓解资源约束和应对来自上级政府增长压力的能力进一步提升。由此看来，资源组织动员能力是发展型地方政府促进地方发展的重要工具，兼任制度增强了地方政府资源组织动员能力，因此，面对增长压力或资源约束，采取兼任制度的地区能够凭借更强的资源组织动员能力来舒缓压力或缓解约束以促进经济社会发展，其结果就是更多地举债。

第二，城投债务可以分为城投债和非标债务两大类，兼任制度对两类债务的影响效果有差别。结合我国现实，城投债务可进一步区分为城投债和非标债务。其中，城投债（企业债、中期票据、定向工具和短期融资券等）的融资主体主要是信用资质较好的大中型融资平台。这类平台公司凭借自身信用资质能够在金融市场上筹集资金，对政府信用依赖程度低。同时，城投债市场化操作程度很高，发行过程透明度很高，发行过程受多层次法规和管理办法的约束，发行条件相对严苛，纵使地方统筹了财政决策权和监督权，违反市场化准则和相关政策规定的可能性也较低。因此，兼任制度对其影响甚微。与之不同，非标债务主要是以银行、信托、基金／资管和租赁等为通道的债务融资，资质较差的偏小型融资平台对其依赖程度较高；其管理过程相对不透明，可能隐藏合规隐患，债权债务结构不清晰，难以对应到原始项目。与信用市场中的城投债不同，融资平台非标债务更多借助于政府信用运行，即政信项目。如内蒙古科尔沁城市建设投资集团有限公司的“联储证券—政融1号集合资产管理计划”和多伦春晖城市投资有限责任公司的“中江信托金马508号集合资金信托计划”分别有内蒙古科尔沁地区财政局和多伦县政府的承诺担保。这说明，在发展型政府驱动下，地方政府倾向于借助融资平台发行非标债务，从而为地方发展筹集资金。总体上看，虽然非标债务的融资成本较高，但因为规范化程度相对较低，统筹财政权力的兼任制度使得地方政府更青睐非标债务。

综上，兼任制度统筹了地方财政决策权和监督权，提高了地方资源组织动员能力，最终通过城投债和非标债务这两种债务规模的结构性变化影响城投债务规模。对城投债而言，融资主体的要求以及规范化市场原则使得兼任制度对其影响较小。非标债务方面，兼任制度通过增强缓解财政金融资源约束以及增长压力的能力两个渠道导致其增长。具体而言，一方面，地方面临的增长压力越大，地方通过组织动员综合资源以实现经济社会发展的激励越强，兼任制度对城投债务的影响越强，导致非标债务增长；另一方面，地方面临的财政、金融资源约束越强，地方政府通过兼任制度的组织动员能力实现债务融资的动机越强。总体上，我们认为兼任制度与城投债务具有正向关系。根据以上分析，我们提出本文的两个核心研究假说：

假说１：兼任制度为地方举债融资提供了制度环境，主要体现为统筹了地方财政决策权和监督权，增强了地方资源组织动员能力，进而导致城投债务规模和结构发生变化，其影响主要体现在非标债务上。

假说２：兼任制度通过增长压力和资源约束两个机制影响地方举债规模，二者会强化兼任制度对城投债务的影响。

四、实证策略

（一）计量模型设定

本文使用适用于面板数据的固定效应模型估计方法，实证检验兼任制度对地方政府债务的影响及具体机制。具体实证模型略。

（二）变量与数据说明

本文实证数据为2006-2017年地级市的面板数据。具体变量设置略。

五、实证分析

（一）基准回归结果

本文以城投债务负债率作为被解释变量进行估计，实证结果表明，兼任制度与城投债务具有显著正相关关系：相较于非兼任地区，实行兼任制度地区的城投债务负债率显著高出3.85个百分点，相当于全国范围内城投债务整体规模增加约2万亿元，验证了研究假说１。

（二）影响机制：兼任制度提高两大能力

本文通过考察增长压力、资源约束与兼任制度的交互项验证影响机制，实证结果表明：（1）地方政府通过兼任制度提升了本地区资源组织动员能力，进而通过债务融资应对上级政府的增长压力的能力增强，最终导致城投债务规模扩大；（2）兼任制度对城投债务的正向影响通过财政资源约束放大了；（3）地方面临的金融资源约束越松，则兼任制度对城投债务的影响越小。这些实证结果验证了研究假说2,且关于增长压力的结论也对兼任制度在经济发展程度不同地区的差异做出了部分解释，经济发展相对缓慢的地区，面临的增长压力更大，更有可能通过兼任制度灵活地统筹地方财政权力，以集中资金促进地方发展。

（三）异质性分析

1.城投债与非标债务

改革开放以来，发展型地方政府在促进地方经济发展的大目标下，创新地使用不同形式的非正式财政为地方发展融资。前文分析了兼任制度对城投债和非标债务的影响存在差异，此部分进行实证检验，实证结果参见表４。

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表4中列(1)、(2)结果显示，兼任制度只对非标债务负债率有显著影响，估计系数较基准回归更大，而对城投债负债率的影响不显著。这一结果与现实也是相符的，兼任制度提高了地方政府组织动员地方综合资源的能力，为地方债务融资提供了便利。以上实证结果传递出一个信号，地方政府债务融资具有策略性。在中央政策强调防范化解城投债务风险的背景下，地方政府利用自身信息优势，通过差异化的债务融资策略以同时满足中央政策要求和自身发展需求。但需要注意的是，非标债务通过银行、信托或租赁等市场主体，与地方政府一起形成一个复杂的“政府—市场”关系网络结构，由此带来的问题更为复杂多样。城投债务是城投债和非标债务的综合体，因此，实践中既需要关注城投债问题，同时也更需要关注非标债务带来的风险。

2.新《预算法》实施前后差别

整体上，2014年以前国家对城投债务风险的关注度不高，相关法律法规和政策对城投债务的监管不充分，加上地方人大权力被分割，现实中往往被认为是“橡皮图章”，财政监督的作用微弱。因此，在这样的环境下，地方政府更倾向于通过兼任制度提升资源动员能力，以促进本地发展，而忽视了财政监督对城投债务的管控。2014年以来，伴随着国家治理现代化的推进和预算改革相关政策的实施，中央和各地致力于防范化解地方债务风险问题，同时地方人大权力逐渐落到实地，财政监督体制的完善有助于地方债务尤其是非标债务风险的管控。实证分析中，本文将兼任制度与2014年虚拟变量的交互项加入模型中，并分别对城投债和非标债务进行了检验，具体估计结果见表4中的列(3)、(4)。

实证结果显示，无论被解释变量是城投债负债率还是非标债务负债率，兼任制度与年份虚拟变量交互项的估计系数均显著为负，且大于兼任制度的估计系数，说明2014年以后兼任制度对城投债务的正向刺激作用明显减弱。以上结果表明，新《预算法》实施以来，财政监督对地方债务风险的控制显现了初步成效，对地方公共债务进行监督是控制其风险的有力工具。从地方财政出发，要保证既加强地方政府的资源组织动员能力，又保证权力得到有效制约，兼任制度需要做到以下两点：一是坚持党的全面领导，充分发挥地方积极性，允许地方充分调动地区内财政金融资源，促进本地经济社会发展；二是需要完善监督制度，从法律层面将地方人大的财政监督权落到实处，使地方人大在实务工作中具有真实的监督权，而不是过去的“橡皮图章”。

（四）稳健性检验

基准回归未考虑城市级别、相关财税改革和地方主要领导的晋升等因素的影响，这些因素可能会干扰基准实证结论。在考虑上述因素后，本文重新估计兼任制度对城投债务的影响。结果与基准回归基本一致。

（五）延伸讨论

1.兼任深度的影响

基准回归中可以看到兼任制度的滞后项也对城投债务产生影响，此部分进一步通过事件分析法考察兼任制度对城投债务的动态影响，即兼任深度的影响。具体地，估计兼任制度与兼任第n年虚拟变量交互项的系数，通过对比不同年份的估计系数大小可以直观观察兼任制度对城投债务的动态影响。研究发现，兼任制度对城投债务的影响是递减的，兼任制度与兼任第1年虚拟变量交互项的回归系数为5.61，兼任的第3年开始效果不显著，兼任制度与兼任第3年虚拟变量交互项的回归系数为1.81。这种动态影响可能与地方官员行为的多期博弈有关，地方官员通过多期博弈以实现长期的举债融资。以上的结果也说明在城投债务风险的防范化解实践中，需要考虑地方官员的任期，长期追责是一个可行的办法。

2.非正式财政对发展型政府的作用

改革开放以来，发展型政府围绕着经济发展目标，通过预算外收入、地方隐性债务等不同形式的非正式财政为地方发展融资。非正式财政是否促进了地方发展有待验证，为此，本文通过固定效应模型检验城投债务对地方经济发展的影响。结果显示，城投债务显著促进地方经济发展，验证了非正式财政对发展型政府的作用。这也说明，需要用历史眼光看待城投债务问题，客观上过大规模的城投债务确实可能带来财政、金融风险，但是作为地方经济发展中的非正式财政，城投债务也为地方经济发展提供了资金支持，对地方发展起着重要作用。

六、主要结论

政治权力配置与经济表现之间的联系是文献中非常重要但又较难把握的问题。本文观察到地方党委书记兼任人大常委会主任这一政治实践涉及财政决策权和监督权的配置，而地方公共债务与这两大权力配置密切相关。基于中国地方兼任制度这一重要制度事实，我们在发展型政府框架下讨论兼任制度对地方融资平台有息债务的影响，并进一步寻找背后的影响机制，丰富了关于地方公共债务增长原因的制度研究，也提供了观察地方政治与经济联系的一个窗口。

本文主要结论如下：第一，兼任制度为地方举债融资提供了制度基础，主要体现为统筹了地方财政决策权和监督权，增强了地方资源组织动员能力，进而导致城投债务规模和结构发生变化，其影响主要体现在非标债务上；第二，兼任制度通过增强资源组织动员能力，提升了地方政府缓解增长压力的能力以及缓解地方财政和金融资源约束的能力，进而刺激了城投债务的增长。兼任制度对城投债务的正向影响在剔除特殊城市、考虑财政体制改革、考虑地方官员晋升压力等因素后仍然存在，基准结论具有稳健性。

结合上述研究结论，我们认为要实现有效管控地方公共债务规模、防范化解债务风险的治理目标，需要增强财政规范性，充分发挥地方人大在公共债务中的重要作用。从制度上发挥我国政治制度的优势，既要坚持党的全面领导，又要充分发挥地方人大在地方公共债务中的监督作用。增强财政规范性，当务之急是加强对地方非标债务的管控，提高非标债务的规范化程度，提防非标业务可能带来的系统性风险。

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