作者何亚非系外交部原副部长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、全球治理研究中心主任，本文刊于2022年5月19日中国网信杂志。

网络空间不仅涵盖网络基础设施和技术设备、信息流动的软件和协议，还包括数据和信息流动本身，被视为现实世界的“镜像空间”，关乎政治安全、信息安全、经济安全、社会安全、个人权利等诸多领域，且彼此交叉、跨越国界，内涵外延均呈放射性动态发展。

在全球化时代，网信技术裂变式发展强劲推动人类社会进步、经济繁荣，第四次工业革命和科学技术升级换代正进行得如火如荼。信息时代各国面临政治稳定、经济发展、社会和谐等诸多风险挑战。

在百年未有之大变局背景下，随着人工智能、物联网、智能制造、大数据等技术不断创新和相互嵌入，网络空间与物理空间高度融合，地缘政治传统安全威胁与非传统网络安全威胁相互交织，颠覆人们的安全观。俄乌冲突进一步表明，网络空间与物理空间同为重要战场，美国等对俄罗斯实施的制裁尤其是金融制裁凸显网络空间和信息技术的重要作用。

全球治理体系在地缘政治、病毒肆虐等冲击下已不堪重负，网络空间治理亟须以《联合国宪章》为宗旨和原则，以国际法为基础，推动互联网全球治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。这条道路说易行难，但国际社会必须高度重视，及早达成共识，进行有效治理。

中国为推动建立全球互联网治理体系发挥重要作用

中国是联合国安理会常任理事国和网络大国，有着成功的国内治理经验，应积极推动构建和平、安全、开放、合作的网络空间和建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。

习近平总书记强调“没有网络安全就没有国家安全”，提出“弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”，并倡导以“真正的多边主义”来处理全球事务、应对全球挑战。这些新思想将在全球治理体系重塑，包括构建和平、安全、开放、合作的网络空间和建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系中发挥重要的指导作用。

从网络秩序和治理实践看，中国信息基础设施建设规模全球领先，网络空间治理能力不断提高。截至2021年12月，中国网民规模达10.32亿，建成5G基站超过142.5万个。信息技术创新能力和数字经济发展活力持续提升，中国全球创新指数排名跃至第14位，数字经济核心产业增加值占GDP比重达7.8%。数字政府服务效能显著提高，电子政务发展指数全球排名升至第45位。

中国网络空间治理形成系统性理念，颁布出台一系列法律法规。《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国密码法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》颁布后，《网络安全审查办法》也已实施。近年来，网络安全标准化在顶层设计、标准体系与效能、国际标准化方面也成绩斐然。

2021年9月25日，浙江乌镇，“互联网之光”博览会外景。图/新华社记者 黄宗治 摄

全球网络安全形势严峻复杂、风险增大

从全球网络空间国际格局、规则制定、秩序建立看，无政府、无序、缺乏规则是常态，网络安全形势严峻复杂、风险增大。

一是美西方国家处于网络空间权力架构的上端，凭借信息技术垄断和网络话语主导权，从意识形态和战略竞争出发，对中国等新兴经济体采取压制政策，对中国的网络攻击从未停止。网络科技打压同样用于欧俄、美俄、美伊（朗）博弈。俄乌冲突中，网络战一直与战争本身同步进行，是各方参与、表态、施压的重要渠道。

二是参与全球网络空间治理的主体日益多元化，政府、企业、非政府组织、行业协会、个人都是“利益攸关方”，且视时空、议题作用各不相同。网络空间形成初期，规则制定和管理主要是网络服务提供方。随着网络空间与物理空间相融合，网络安全成为国家安全的重要组成部分。随着政府参与和管理深化，政府成为网络空间主导者。然而，网络空间运营依然靠服务供应商特别是大型高科技公司，它们掌握关键技术、基础设施和软件，并通过海量数据资源参与一国乃至全球经济、传播、社会活动。信息技术的普及使技术门槛下降、原材料唾手可得，在为民众提供便利和福祉的同时，也增加了网络安全风险。比如，恐怖主义、舆论危机、网络犯罪、加密货币泛滥等。

三是网络空间多头、多点、多层、跨境的特点决定其涵盖领域广泛。信息技术、大数据、产业政策、网络安全、人工智能都与各国政治、经济、军事、传播能力密切相关。如果网络空间无政府、无序状态持续下去，不仅国际社会难以开展合作，而且极易“滚雪球”般地触发政治、经济、军事冲突。

携手构建网络空间命运共同体

国际社会就建立网络空间秩序和相应规则做了尝试，形成了一些成果，但终因地缘政治、大国竞争，网络空间覆盖面广、参与方众多，网络攻击难以溯源，缺乏有效执行监督机制等原因，建立全球网络空间治理体系和新秩序难以落地。

2010年至今，联合国信息安全部门及其专家委员会就网络空间治理提出多份报告，强调网络安全，明确网络主权原则。2015年，联合国大会制定十一大类非约束性、自愿的网络空间规则。然而，这些文件只具有道义约束力，未成为具有法律约束力的治理规则。

国际社会亟须认清网络空间全球治理匮乏的现实和风险，可考虑以下行动。

一是以全人类共同价值为指引，坚持真正多边主义，排除地缘政治干扰，克服意识形态偏见，加强大国协商与协调，积极推进网络空间全球治理的规则制定、体系和秩序建设。加强全球、区域、次区域以及专门领域一轨、二轨对话与谈判，达成建立网络空间规则的共识，以共建互联互通、共享共治、清朗友善的全球网络空间秩序。

就全球网络空间治理而言，大国合作是关键、大国共识是基础。可考虑与联合国、G20、亚太经合组织、东盟10+1（+3）等国际、区域、次区域组织合作，增加和强化网络空间议题，调动网络空间专门机构积极性，从战略、技术、安全、社会等诸多方面探讨建立网络空间治理规则与标准。

中美在网络空间要加强沟通，通过对话增进了解与合作，加强网络空间冲突预防与危机管控。当前，两国在网络治理、打击网络犯罪、促进数字经济合作等方面需求不断增加。中俄在网络空间包括网络安全上主张相近，强调网络主权，应保持合作与沟通机制化。中欧网络空间理念虽有差异，但合作需求“波浪式”发展，宜结合自由贸易、供应链安全、疫情防控等共同利益诉求，合作制定规则、达成共识。

二是充分发挥以联合国为核心的国际机构的平台与桥梁作用，努力在全球、区域、次区域和专业层面建立包容、平衡、非意识形态化的新平台，在网络空间规则制定产生初步成果基础上，结合网络空间和信息技术新形势、新特点，尝试形成和固化已有共识的网络空间治理框架和规则，为达成有约束力、可执行、可监督的网络空间国际条约奠定基础。

2015年联合国大会确立的原则意见以及专家委员会多份报告是网络空间全球治理的良好开端，有了规则，对相关各方遵守规则、承担责任就有了共识和期待。当然，规则制定不可能一蹴而就，在复杂敏感的网络空间尤其如此。

这些困难其实是制定网络空间规则、建立秩序的动力。缺乏规则、无政府、无序的网络空间危险性、破坏力巨大，没有哪个国家可以独善其身。以核武器军备控制和防扩散为例，核武器诞生时，各国对其可能毁灭人类十分恐惧。核武器作为战略威慑难以销毁，于是各国迎难而上，自第一颗核武器在日本爆炸以来，历经20多年艰苦卓绝谈判，终于达成《部分禁止核试验条约》和《核不扩散条约》，建立了全球核武器军备控制和防扩散机制。虽然屡有违反，但至今还是国际社会在该领域进行全球治理的框架。

2020年，中国提出《全球数据安全倡议》，强调各国增强沟通，建立互信，以共谋数字治理之道。该倡议在国际社会赢得广泛支持，并与阿拉伯国家、俄罗斯达成合作意向。未来可推动倡议具体化，形成可行的数据安全保障机制，推动建立全球数字治理规则。

三是非国家行为体特别是高科技企业已成为网络空间及该领域治理重要参与方。新冠肺炎疫情持续至今，人们的生活方式和生产方式都发生了深刻变化。随着物理世界与网络空间日益融合，网络空间利用率和影响力日益凸显。政府主导趋势不仅没有改变，甚至还在加强。同时，高科技企业、非政府组织乃至个人等非国家行为体、非政府行为体，都深入参与到各国人民的经济、政治、文化和日常生活之中。高科技公司掌握先进的信息技术、海量数据，网络空间影响力难以估量，其参与网络空间全球治理，包括对网络空间规则和技术标准制定所起的作用不容小觑。各国网民数量巨大，他们对网络空间规则制定同样具有重要作用。在网络空间覆盖面空前扩大的今天，任何网络空间全球治理规则的制定与体系建设都离不开网民参与。

四是构建和平、安全、开放、合作的网络空间和建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系需要新思想、新理念、新路径。在这方面，有关非政府组织和智库可以发挥重要作用。要努力创新、解放思想，建立和做强中国网络空间非政府国际组织和智库，多出台网络空间健康有序发展的新方案，并以相互尊重、共享成果为原则，增强与他国网络空间非政府组织和智库合作，形成网络空间国际规则制定、治理体系建设、网络秩序形成的思想基础。

习近平总书记指出，“这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代”。网络空间非政府组织和智库参与网络全球治理和规则制定，有助于形成网络空间治理相关理论系统化，进而为网络空间全球治理、国际秩序建设提供理论支撑，推动国际社会形成优化网络空间的观念合力。

五是鉴于网络安全对国家安全的至关重要性，国际社会有必要先集中解决一些威胁人类生存的网络空间难题，特别是网络安全中对网络攻击构成战争行为的界定。目前，各国对此有不同解释，各国亟须就此进行对话和谈判，以尝试达成共识，防止发生意外，产生网络空间“黑天鹅”和“灰犀牛”事件，进而演变成为全球网络空间危机。

当前错综复杂、严峻危险的网络空间现实与治理赤字，需要各国、国际组织、企业、个人等网络空间参与主体齐心协力，共同应对。中国作为联合国安理会常任理事国和网络大国，将积极作为，倡导“求同存异、休戚与共、平等尊重”，与各国加强沟通与合作，探寻网络空间治理新思想、新理念、新模式，携手构建网络空间命运共同体。

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