作者蔡彤娟系中国人民大学重阳金融研究院研究员、宏观研究部副主任。本文刊于5月15日香港明报。

日前，中共中央政治局会议强调“要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”。今年的《政府工作报告》也指出， “防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。”财政部数据显示，截至2022年年末，中国政府债务余额约为60万亿元（人民币，下同）。其中，国债约25万亿元，地方政府债务余额约35万亿元。

城投债背后风险令人担忧

从债务规模来看，近5年以来，内地地方政府债务以平均每年16.3%的速度迅速增长，远远高于内地平均7.8%的名义GDP（本地生产总值）增速。地方债务分为显性债务和隐性债务，从显性债务看，也就是从地方政府发行的债券来看，经济大省如广东、山东、江苏等存量债务较高，主要投向市政和产业园区基础设施等领域。

而隐性债务，是指地方政府在法定债限额之外，直接或承诺以财政资金偿还、违法提供担保等方式举借的债务。截至2022年末，全国各省、市、自治区的城投债余额约为13.3万亿元，是地方政府隐性债务的最大部分。在个别地区如江苏省，城投债规模甚至超过政府债券规模。而城投债项目融资中85%以上靠银行贷款。因此，城投债作为地方债务中最具风险的部分，其真正令人担忧的是背后隐藏的信贷负债风险。

从债务率来看，地方政府的负债率从2017年的19.8%，迅速增加到2022年的29%。今明两年，全国各地都将迎来地方债偿还高峰的关键时期，特别是有些经济欠发达地区，负债率较高，而偿债能力较弱。例如，根据相关数据披露，截至2023年4月12日，贵州省城投平台存量债总额为3180亿元，其中四分之三以上债务将在三年内到期——2023年、2024年和2025年贵州省城投债券到期总额分别为726亿元、1026亿元和690亿元，其中2024年到期压力最大。

大多数省份负债率仍处警戒线内

从包括显性和隐形债务在内的实际负债率来看，2022年，内地负债率最高的省份是青海省，负债率86.0%；排名第二的是天津市，负债率74.8%；第三是贵州省，负债率73.6%。国际上公认的负债率红线是60%，高于60%的负债率，一般认为是超额负债。因此，从实际负债率来看，全国只有青海、贵州和天津的负债率超过了60%，绝大多数省份的负债率仍处于警戒线以内。

国企应发挥积极作用助化解债务风险

负债就像是一把双刃剑，如果运作得当，能够最大程度地促进地方经济与社会发展。在国家稳增长等宏观目标下，加快地方政府专项债券发行使用已成为支持性政策。但如果过度举债，超过地方经济发展和财政税收能够承担的极限，则会引发市场担忧，甚至发生债务违约事件，严重影响地方政府声誉。各地还要严守不发生系统性金融风险的底线。

总的来看，目前我国地方债问题总体是可控的。但正如中央政治局所强调，与显性债务相比，隐性债务才是更加亟需控制的地方债务。如果任由隐性债务快速增长，个别地区也可能发生类似于贵州这样的摊牌事件。在地方债风险化解方面，大型国有资产管理公司应发挥积极作用。中国信达于4月18日与贵州省政府签署战略合作协议，将通过组建50人金融专家团，围绕防范化解风险、助力国企改革等方面与贵州开展合作，或将成为支持贵州省化解地方债务风险的重要举措。

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