编者按：2025年全国两会召开之际，中国人民大学重阳金融研究院十位学者从细节处解读《政府工作报告》，认为全国两会释放出清晰的政策信号，中国经济正以更强劲的改革力度和政策支撑迈向高质量发展。刺激与改革双管齐下，既稳住短期增长，也夯实长期竞争力，2025年的中国经济大逆袭值得期待。

2025年中国GDP增长目标5%：稳增长与高质量发展的双轮驱动

蔡彤娟 中国人民大学重阳金融研究院院委兼宏观研究部主任、研究员 

2025年政府工作报告设定全年GDP目标为“增长5%左右”，这一设定反映了政府在当前复杂的国际国内环境下对经济形势的判断和对未来发展的规划，体现了政府对稳增长与高质量发展的平衡考虑。

首先，这一目标体现了政府对经济增长的谨慎乐观态度。面对全球经济增长放缓、贸易摩擦加剧等外部挑战，设定5%左右的增长目标，既考虑了现实压力，也传递了积极信号，旨在提振市场信心，稳定预期。

其次，这一目标与中国长期发展战略相衔接。为实现党的二十大报告中明确的中国在2035年基本实现社会主义现代化的目标，未来15年我国年均GDP增速需保持在4.8%以上。因此，2025年设定5%左右增长目标，有助于确保“十四五”期间经济增速维持在合理区间，为实现长期目标奠定基础。

再次，这一目标也反映了政府对经济结构调整和高质量发展的重视。在经历了高速增长阶段后，中国经济正向高质量发展转型。设定5%左右的增长目标，有利于推动经济结构优化，促进创新驱动，提升发展质量。

实现5%左右的增长目标存在一定挑战，但也有多方面的有利因素：一是宏观政策的支持。政府将实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，以支持经济增长。这包括提高财政赤字率、增加特别国债发行、扩大地方政府专项债券规模等措施。二是内需潜力的释放。随着居民收入水平的提高和消费升级，内需有望成为拉动经济增长的重要动力。三是创新驱动。政府将加大对科技创新的支持力度，推动人工智能、集成电路、新能源汽车等新兴产业发展，培育新的经济增长点。

总体而言，尽管存在挑战，但在政策支持和内生动力的推动下，有理由对实现2025年GDP增长5%左右的目标保持信心。

全方位扩内需、拉长板成为经济增长的主动力和稳定锚

刘英 中国人民大学重阳金融研究院研究员

提振消费扩大内需成为今年经济工作重点，全方位扩大内需是今年政府工作报告的首要任务。近年来消费对经济增长的贡献率甚至超过80%，成为我国经济增长的三驾马车之首。纵观世界经济强国，无一不是依靠强大内需而促进长期经济增长的，如何强力提振消费成为拉动经济增长的关键。扩大内需早已成为我国发展战略，政府工作报告提出“实施提振消费专项行动”。

一是发展新型消费提振消费。不仅包括数字消费、绿色消费、智能消费等新型消费的拓展，而且生产性消费还有巨大潜力，我国生产性服务业的占比不高，每提高一个百分点带来万亿规模经济增长。这是新质生产力需要努力的方向，是我国促进和提升消费，促进经济增长的巨大增长点，也是最具潜力的方面，服务消费也是软实力提升的重要标志。如何提升服务消费的供给和质量成为重中之重。

二是商品消费和服务消费并举。政府工作报告提出要扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。要侧重服务消费供给能力的提升。商品消费眼见为实，而服务消费具有更大潜力，有巨大需求，文旅消费、教育消费、体育消费、健康消费等需要提质升级。以文旅消费为例，2024年我国出入境游的人数高达6.1亿人次。传统与老百姓密切相关的产业存在巨大市场空间，比如养老消费、托育消费、家政消费需求释放需要相应供给品质提升和供应增加。我国60岁以上的人有3亿人，养老产业和托育产业都是大产业。

三特别是“两重”“两新”建设继续发力。为促进新质生产力的发展，2024年，“两重”建设、“两新”工作分别拉动设备购置投资增长15.7%，家电类商品零售额增长12.3%。今年还会专门安排超长期特别国债3000亿元用于支持消费品以旧换新，以旧换新的种类也从大家电向小家电延伸，从低端向高端提升。以旧换新的补贴力度加大，今年双位数增长可期。采棉机等提高补贴，加大电动自行车及家装消费支持力度。新增领域上，设备更新涵盖电子信息、安全生产等领域，以旧换新拓展至消费电子。电子信息设备更新强化信创支持，工业机械化自动化持续推进，消费电子也纳入补贴支持政策。

而《优化消费环境三年行动方案（2025—2027年）》开年就发布实施，全国统一大市场的建设，市场化、法治化、国际化营商环境的打造，这都为提振消费，全面扩大内需助力，把内需拉长为长板，让内需成为实现经济增长5%左右的主动力和稳定锚。

财政加码如期推进，风险化解久久为功

李珊珊  中国人民大学重阳金融研究院研究员

积极财政加码如期推进。2025年赤字率拟按4%左右安排，比上年提高1个百分点。超长期特别国债1.3万亿，其中3000亿用于以旧换新，另有特别国债5000亿支持国有大型商业银行补充资本。拟发行拟安排地方政府专项债4.4万亿元，比上年增加5000亿元，同时定位更加明确，多增部分将“重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元，比上年增加2.9万亿元。总体力度基本符合此前预期，将有力支持实现全年经济增长目标。

重点领域风险防范化解将持续发力，久久为功。房地产领域仍居首位，其次是地方政府债务和中小金融机构。近700字讲述防范化解重点领域风险，较2024年篇幅也有所增加。

房地产领域，明确要“持续用力推动房地产市场止跌回稳”。较2024年“促进房地产市场平稳健康发展”的措辞力度明显加强，表明政府维护房地产市场回稳势头的决心。

地方政府债务领域，继续完善风险化解措施和管理制度。措施中新增“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单”，体现“在发展中化债、在化债中发展”。但要从根本上防范潜在新增风险，制度建设是根本，为此再次强调“完善政府债务管理制度”“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。”

中小金融机构风险处置进入新阶段。从2024年的“稳妥推进一些地方的中小金融机构风险处置”，到今年的“一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展”，表明中小金融机构风险处置取得阶段性成效。但除了暂时性收敛风险，更重要的是解决发展问题，比如合并重组后的人员安置，公司治理的优化，市场竞争力的提升等，因此要“完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现差异化、内涵式发展”。

碳达峰进入攻坚阶段，目标有望提前实现

刘锦涛  中国人民大学重阳金融研究院绿色金融部副主任、副研究员

政府工作报告再次强调要“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，并“扎实开展国家碳达峰第二批试点”。2024年“碳达峰十大行动”取得积极进展，我国非化石能源发电量占总发电量的比重接近40%，进一步巩固了清洁能源产业的全球领先地位。未来五年将是碳达峰目标的攻坚阶段，需要进一步深化生态文明体制改革、加快经济社会发展全面进入多层次紧密布局、精耕细作的阶段。

当前中国绿色产业增量显著。相关数据显示，2024年中国光伏组件和锂电池的产量占全球总产量均已超过70%，当年新能源汽车销量达1286.6万辆，增长35.5%，在全球市场份额中占比高达75%，是整个欧洲市场销量（281万辆）的4.6倍。在产业转型路径逐渐明确，政策、市场、技术、资金等条件充分具备的基础上，中国碳达峰目标有望顺利甚至提前实现。据部分机构估算，得益于清洁电力供应增长对全社会电力需求的满足，2024年中国二氧化碳排放比2023年大致仅增长了0.8%，即将接近实现碳达峰。根据2025年的工作重点，未来中国将进一步推进资源型地区转型发展的新路径，激发“人工智能+新能源”发展新活力，通过碳市场及自愿减排市场积极引导传统制造业转换生产模式、鼓励新兴绿色智能低碳产业焕发活力。

碳达峰目标是中国经济绿色低碳转型的关键节点，政府工作报告还指出要把“加快构建碳排放双控制度体系”作为明年的重要工作任务，并积极“开展碳排放统计核算，建立产品碳足迹管理体系、碳标识认证制度”。这表明中国将建立完善的碳排放基础数据体系与核算框架，为碳达峰之后有序推进碳中和进程建立关键基础，也将为中国积极牵头全球气候治理、合理评估全球碳减排进程与各国贡献提供重要依据。

增加居民幸福感、获得感提振居民信心，实现经济超额增长

徐天启  中国人民大学重阳金融研究院宏观研究部副主任、副研究员

与以往政府工作报告相对比，2025年政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”摆在了今年工作任务的首要位置。其他九项工作任务中有多项与百姓日常生活息息相关。

过去几年，在经济周期、产业链升级和外部打压等因素共同作用下，我国从政府到企业到居民纷纷过上“紧日子”，汽车等主要消费品价格、房价、股票等价格一度陷入螺旋下降。2024年12月中央经济工作会议上，习近平总书记一锤定音，明确“扩大内需既关系经济稳定，也关系经济安全，不是权宜之计，而是战略之举。”深刻指出增加居民获得感幸福感与我国经济健康发展之间的密切联系。

今年政府工作报告明确提出“稳住楼市股市”“不断提高人民生活水平”等2025年经济社会发展总体要求和政策取向。在政府工作任务中，提出安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新、加力实施城中村和危旧房改造、启动中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿、第二轮土地承包到期后再延长30年试点、加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障、发放育儿补贴、逐步推行免费学前教育等实实在在的举措，我国居民信心与活力将在这些与自己息息相关的措施中不断改善，变得更有信心消费与投资，中国经济也将在蛰伏隐忍后再次迎来蜕变和腾飞。

2025年科技产业的重点方向已经明确，中国科技逆袭态势显现

申宇婧  中国人民大学重阳金融研究院宏观研究部项目主管、副研究员

2025年政府工作报告在“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”部分有诸多亮点。

一是在新兴产业培育方面，提到培育“具身智能”等未来产业。可见，机器人产业将会成为今年中国重点培育的产业之一，迎来巨大的发展风口。目前，中国的工业机器人市场发展较快，未来会培育更多的服务机器人、特种机器人以及在人工智能技术的赋能融合之下，垂直场景和细分领域的机器人将会提供更加高水平的服务。

二是在推动传统产业改造提升方面，重点提及制造业的升级。今年是“中国制造2025”也是“制造强国”战略第一个十年规划的完成之年。我国已经基本实现“中国制造2025”，尤其是在一些领域已经远超预期地实现突破和发展。但是中国制造依然面临着“卡脖子”的难题，仍然要在一些顶尖技术上不断攻坚。同时，今年政府工作报告提到“培育一批既懂行业又懂数字化的服务商”，凸显了中国制造业在“两化”（数字化、信息化）水平整体提高方面虽然取得了较大的成绩，但是不同企业、不同地区之间存在差异，中小制造企业在数字化转型方面存在较大挑战，数字化水平还有待提高。

三是在底层技术方面，政府工作报告提到“持续推进‘人工智能＋’行动”“支持大模型广泛应用”等。目前，以DeepSeek为代表的人工智能大模型已经在各个行业、各个领域开展广泛应用和融合，不仅对既有垂直领域的大模型的能力进行有效提升，而且加快了各行各业的智能化水平、数字化能力的提升。人工智能已经成为第四次工业革命的底层能力，对于产业升级和新质生产力的发展具有举足轻重的作用。

法治护航+精准施策，中国民营经济继续崛起

鲁东红  中国人民大学重阳金融研究院副研究员

民营经济是今年两会期间备受瞩目的话题。2025年政府工作报告强调要“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施”，并提出了一系列优化营商环境、增强市场信心的举措。这不仅是对当前经济形势的精准研判，也反映了政府在推动经济高质量发展过程中对民营经济的高度重视。

首先，在政策支持上进一步加大力度，着力破解制约民营企业发展的突出问题。报告提出，要加力推进清理拖欠企业账款工作，落实解决拖欠企业账款问题的长效机制。要开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。2月17日在京举办的民营企业座谈会也提到这一点，这些举措直击企业痛点，将有效提升民营企业的生存能力和发展动力。

其次，政府强调寓管理于服务之中，更是直击民营经济发展的痛点与堵点。过往，民营企业饱受烦琐审批流程、政策落实不畅等困扰，极大束缚了发展步伐。如今，政府大幅转变服务态度，简化办事流程，搭建政策咨询、融资对接等全方位服务桥梁。部分地区设立民营企业服务热线，迅速响应企业诉求，解决实际难题，让企业得以心无旁骛地投身生产经营。

再次，法律保障体系的完善为民营经济发展筑起坚实防线。《中华人民共和国民营经济促进法》等立法工作也在稳步推进。作为我国首部专门针对民营经济发展的基础性法律，其已经经过初次和再次审议，即将进入立法实施阶段。将坚持“两个毫不动摇”写进其中，不仅从法律层面确保民营企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，也将进一步稳定市场预期，让民营企业家真正吃下“定心丸”，增强投资兴业的信心。

2025年政府工作报告围绕民营经济的一系列部署，从制度建设、政府服务到法律保障，全方位为民营经济发展保驾护航。相信在这些政策推动下，中国民营经济将继续崛起，在稳增长、促就业、推动科技创新等方面发挥更为积极的作用，为我国经济高质量发展注入强大动力。

政府工作报告勾勒中国科技改革创新的立体图景

马勇  中国人民大学重阳金融研究院助理研究员

在全球科技博弈进入深水区的当下，2025年政府工作报告把科技创新放到年度工作任务的重要位置，强调“坚持创新引领发展，一体推进教育发展、科技创新、人才培养， 筑牢中国式现代化的基础性、战略性支撑”“推进高水平科技自立自强”，并对科技发展做出了战略性规划布局，既包含对“卡脖子”难题的破局智慧，更展现出重构全球创新版图的战略雄心。

首先，政府工作报告提出对创新体系进行重构与升级。新型举国体制的深化展现出中国特色的制度优势，国家实验室改革与战略科技力量布局的优化，正在构建中央与地方、科研机构与企业协同作战的创新矩阵。北京、上海、粤港澳大湾区三大国际科创中心的辐射效应持续增强，武汉、合肥、西安等区域创新极的崛起，形成了多层次的创新网络。这种布局既避免了资源分散的“撒胡椒面”模式，又突破了传统科研机构的体制束缚。

其次，加速产业变革的赋能与催化。科技领军企业的角色转变尤为关键，例如，华为牵头成立的半导体制造创新联合体，整合57家上下游企业、12所高校进行联合创新，这种“企业出题、院所答题”的模式正在重塑产学研合作范式。职务科技成果赋权改革成效初显，中国科学院某研究所通过资产单列管理，一年内转化成果价值超过去五年总和。概念验证中心与中试平台的全国性布局，正在填补从实验室到市场的“达尔文死海”。例如，上海张江建设的生物医药中试平台，使新药研发周期平均缩短8个月，这种“中间件”基础设施的完善，极大提升了创新效率。

最后，注重创新生态的培厚与突围。创投基金差异化监管释放出政策善意，北京证券交易所“硬科技”板块的设立与科创板形成接力，构建起覆盖企业全生命周期的融资通道。“耐心资本”的培育初见成效，国家科技成果转化引导基金带动社会资本比例达1:15，资本市场所谓的“短视症”正在被制度性矫正。科技开放合作在逆全球化思潮中开辟新航道，截至2024年12月，“一带一路”国际科学组织联盟（ANSO）的成员机构数量已达到78家，覆盖亚洲、非洲、欧洲、美洲和大洋洲的52个国家和地区。这种开放不是简单的技术引进，而是通过构建“创新共同体”重塑全球科技治理体系，为中国高质量发展及世界全球南方科技爆发提供新的思路与方案。

对外开放“稳”字当头显信心

龙臣  中国人民大学重阳金融研究院助理研究员

从中国当前身处的国际环境来看，2025年可能将是充满挑战与动荡的一年：特朗普重新执政、乌克兰危机持续发酵、巴以冲突未见缓和、欧美保守主义势力进一步抬头。在此背景下，今年政府工作报告中关于对外开放提出的“稳”字方针，显得尤为重要。

回顾2024年，中国在对外开放方面取得了显著成果，展现出内修定力、外强开放的特点。一方面，国内持续增强发展的内生动力。包括清理废除妨碍全国统一市场的规定和做法，制定并实施公平竞争审查条例，出台规范地方招商引资的措施，深化国有企业改革，优化国有经济布局，改善民营经济发展环境等。另一方面，中国通过自主开放和单边开放，积极应对全球贸易保护主义的挑战。具体措施包括对所有建交的最不发达国家产品全面实施零关税待遇，扩大单方面免签国家范围，将过境免签境内停留时间延长至240小时，并在“一带一路”倡议下稳步推进一批重大工程和民生项目等。

展望2025年，政府工作报告不仅强调扩大高水平对外开放，还特别提出了稳外贸和稳外资的具体要求。在稳外资方面，2024年我国实际使用外资金额为8262.5亿元人民币，同比下降27.1%。为此政府提出了一系列完善外商投资环境，优化外资准入负面清单的要求，提升外资企业在华经营的便利性和信心，应对外资流入减少的挑战。同时，中国积极推动与更多国家和地区签署高水平自贸协定，拓宽外资来源渠道，积极推动加入《数字经济伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》进程，吸引更多高质量外资项目落地。稳外贸方面，2024年中国继续保持货物贸易第一大国的地位，全年我国货物出口规模达到25.45万亿元，同比增长7.1%；进口规模为18.39万亿元，同比增长2.3%。2025年，中国将进一步巩固外贸基本盘，通过加快跨境电商、市场采购贸易等新业态发展，推动外贸结构优化升级。

在2025年，相信通过上述政策组合拳，将有力确保外贸和外资的稳定发展，为全球经济复苏贡献中国力量。

货币政策转向，精准调控助推经济复苏

吴奇聪  中国人民大学重阳金融研究院助理研究员

2025年政府工作报告明确“实施适度宽松的货币政策”，再次确认中国货币政策基调自2008年后从“稳健”转向“适度宽松”。这一调整既是对内需不足、外需承压的主动应对，也是深化结构性改革、推动高质量发展的重要支撑。结合政府工作报告内容与政策实践，2025年货币政策将呈现三大核心特征。

一是总量与结构双发力。表现为降准降息预期强化，定向工具持续创新。报告提出“发挥货币政策工具的总量和结构双重功能”，明确“适时降准降息，保持流动性充裕”，释放出强化逆周期调节的清晰信号。预计2025年政策利率或下调30—50个基点，降准幅度在0.5—1个百分点，以降低社会融资成本并缓解商业银行净息差收窄压力。结构性工具进一步向科技创新、绿色发展、提振消费及民营小微企业倾斜。值得注意的是，报告首次将“更大力度促进楼市股市健康发展”纳入结构性工具目标，房地产收储专项工具与资本市场支持工具有望扩容，以修复市场信心、稳定资产价格。

二是传导机制改革，表现为破解资金堵点，提升政策效能。报告提出“进一步疏通货币政策传导渠道，完善利率形成和传导机制”，直指当前金融体系存在的资金空转、中小微企业融资难等痛点。报告强调“拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能”，央行或将强化对影子银行、地方债务等领域的监测，并加大力度通过证券、基金公司流动性互换便利等创新工具稳定金融市场预期。

三是内外平衡与风险防控，兼顾开放与安全。在外部环境不确定性加剧的背景下，货币政策需在“稳增长”与“防风险”间寻求平衡。一方面，报告要求“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”，通过外汇便利化改革和制度型开放吸引外资流入，对冲美联储政策转向等外部冲击。另一方面，针对地方中小金融机构风险，报告提出“补充资本金、兼并重组、市场退出”的分类化解方案，并通过“健全金融监管体系，强化央地协同”筑牢风险防线。

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