靳诺系中国人民大学党委书记，本文刊于12月7日北京日报。

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。《建议》指出“十四五”时期是中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年目标进军的第一个五年，需要贯彻新发展理念，建构新发展格局，迈向新发展阶段，《建议》还提出了一系列具有前瞻性、系统性、战略性的发展目标和重点任务。

北京作为首都，具有义不容辞的使命和责任按照新发展理念、新发展格局和新发展阶段的要求来推动首都发展，加快实现建设国际一流的和谐宜居之都的战略目标。为此，我们需要重新对首都发展的内涵与外延进行研究，厘清首都发展的内在逻辑，谋划布局“十四五”时期首都发展的重点任务和关键要素，推动首都高质量发展。

对于首都发展的内涵与外延的理解，可以从政治和功能、空间和城市、制度和秩序、要素和系统、历史和演化等五种路径出发，这样可以实现对首都发展的立体式、系统性和全面性的理解。政治和功能的路径是认识首都发展的第一个路径，其核心是回答首都发展为了谁。空间和城市的路径是认识首都发展的第二个路径，其核心是回答首都发展在什么样的地域展开，以什么样的形式呈现。制度和秩序的路径是认识首都发展的第三个路径，其核心是回答人类集体行动通过什么方式来展开，最终呈现什么样的状态。要素和系统的路径是认识首都发展的第四个路径，其核心是回答发展意味着什么，发展由哪些因素驱动。历史和演化的路径是认识首都发展的第五个路径，其核心是回答首都发展的过去和历史前提是什么，未来会朝着什么方向发展。从这五个路径出发，可形成认识首都发展内涵与外延的十个维度。

核心提示

对于首都发展的内涵与外延的理解，可以从政治和功能、空间和城市、制度和秩序、要素和系统、历史和演化等五种路径出发，这样可以实现对首都发展的立体式、系统性和全面性的理解。从这五个路径出发，可形成认识首都发展内涵与外延的十个维度。

人民维度

习近平总书记指出，人民城市人民建设，人民城市为人民。首都发展需要提升人民的获得感、安全感和幸福感。在做好“七有”和“五性”工作的同时，要让人民成为首都发展的主体，通过激发人民的主体性、参与性和创造性，为首都发展提供持久动力。“四个服务”中就包含为市民服务，要让市民是否满意成为首都发展的根本性标准。这要求首都要进一步把“接诉即办”中的“响应率”、“满意率”和“问题解决率”等作为重点。

从人民维度理解首都发展，需要统筹好安全与发展，安全既是发展的底线，也是人民最关注的问题。首都发展的安全观要将总体国家安全观与城市风险治理相结合，迈向具有安全、韧性和弹性的首都发展新阶段。其中，除了传统的城市安全之外，尤其是要重视城市中的公共卫生风险，要以疫情防控为基础，推动首都公共卫生体系建构。

功能维度

首都是一个政治概念，因此对于首都发展首先需要从功能性考虑，尤其是政治功能上考虑。首都的政治性，使得首都发展与其他地方发展既有共性，又有其独特性，而处理好“都与城”之间的关系是首都发展首先需要面对的问题。首都发展是一个涵盖北京发展，但又不仅仅是北京发展的概念体系，做好首都发展需要将国家战略和要素与北京实际有机结合。

因此，从功能维度上看，首都发展重点是推进“四个中心”建设，疏解非首都功能，做好“四个服务”。无论是“四个中心”，还是“四个服务”，其内在逻辑是一致的，首都发展的评判标准要看其功能实现程度，是否通过首都发展实现“四个中心”的定位和建设目标。“十四五”时期的首都发展要紧紧围绕“四个中心”战略定位来谋划发展，使发展与功能定位有机契合，在实现功能定位中促进发展，通过发展来谋划和推动功能定位落地。

空间维度

首都发展需要在一定的空间中展开，这使得首都发展最终需要通过国土空间布局来实现。从空间维度来理解首都发展，至少存在三个尺度，即全球、区域、市域。

从全球尺度理解，首都发展无论是在国际交往中心建设，还是全球科创中心的推进，以及双循环新发展格局中，都具有重要意义。首都发展只有放在全球空间尺度之下，才能够实现首都功能定位，才能够展示大国首都形象，才能够率先实现高水平发展。

从区域尺度理解，首都发展要在国家整体区域发展格局中谋求自身发展，重点是要实现京津冀协同发展，要为京津冀协同发展和现代化都市圈作出贡献。首都发展要在区域协同发展中考虑自身发展，实现自身发展，无论是非首都功能疏解，还是世界级城市群建立，都需要处理好自身发展与协同发展的关系。

从市域尺度理解，首都发展需要在自身内部空间实现平衡协同发展。首都发展的多样性要求在内部空间中得到有效布局，这也是首都发展面临的又一个空间尺度问题。当前，对于首都发展而言，需要重点处理好一核与两翼之间的关系、中心城区与郊区之间的关系。

城市维度

首都发展是城市发展，更是超大城市发展，这意味着需要遵循城市发展自身的规律。因此，需要从城市维度理解首都发展，从推进城市高质量发展的角度来推进首都发展。对于城市而言，可以有很多视角去理解，对于中国特色的城市发展而言，至少需要做好城市的规划、建设和管理工作。因此，“十四五”时期，首都发展需要按照习近平总书记对北京重要讲话精神，做好首都的规划、建设和管理工作，从而为首都发展奠定良好的基础。

首都规划是中央事权，需要保障规划的严肃性和权威性，按照北京城市总体规划做好“十四五”时期的首都发展工作。事实上，北京城市总体规划时间到2035年，与党中央关于未来发展的部署内在一致。为此，北京需要以贯彻规划为基础做好首都发展工作。与此同时，首都建设也是首都发展的重要内容，它需要按照高品质和高标准的要求推进首都各项建设。而首都管理更是首都发展的应有之义，管理好首都才能够为首都发展提供较好的环境。

制度维度

制度为发展提供了激励和约束，高质量发展需要高质量制度体系。制度更是一个国家和地区长期可持续发展的社会基础设施，良好的发展需要高水平制度支撑。

首都发展在“十四五”时期需要围绕首都高质量发展的制度基础，推进首都制度体系建设。在首都发展的制度体系建构中，可以围绕基础性制度、根本性制度和重要性制度展开，使首都发展与首都制度共生演化。为此，需要针对首都发展面临的制度短板和障碍，有针对性地开展制度创新，弥补首都发展的制度缺陷，为首都可持续发展奠定基础。

秩序维度

从秩序维度理解首都发展，就是从动态和互动的角度理解首都发展，要求首都发展建立在良好的秩序基础之上，要维护好市场秩序、创新秩序、社会秩序、生态秩序、文化秩序、治理秩序等。首都发展有了良好秩序，才能够实现自我循环，以及为首都发展建立强大的内生力量。

秩序与一定的历史和文化联系在一起，不同秩序之间具有互嵌性，发展也是在秩序中才能够可持续。“十四五”时期，首都发展需要着眼于基础性秩序建构，形成有利于首都高质量发展的秩序体系。针对首都发展的基础性秩序问题，需要进行体制性、结构性和制度性变革，避免短期化思维给发展带来的挑战和阻碍。

要素维度

首都发展是一系列要素相互作用的产物，主要包括人力、技术、资本、土地、信息、数据等不同要素。高质量的首都发展需要有高标准、高水平的生产要素，没有要素，发展就成为无源之水。传统上，经济增长和发展主要是资本驱动，随着新一代信息技术发展，技术和人力资本在发展中的作用越来越突出，如何让各种要素有序发展和自然涌现，成为首都发展的重点。

人才应该成为首都发展的第一要素，如何吸引人才、培育人才、关爱人才、留住人才和激发人才潜力是首都发展的主要内容。技术应该成为首都发展的第二要素，如何实现关键技术突破，如何将技术应用到首都发展的各个方面，是首都发展需要考虑的内容。土地应该成为首都发展的第三要素，其核心和关键是如何实现土地减量发展和集约发展，将更多土地用于高质量发展。资本、信息、数据、管理等其他要素，在“十四五”时期的首都发展中也需要考虑，如何真正将这些要素最优使用，是未来面临的难题。

系统维度

首都发展是一个系统，是包含政治、经济、社会、文化、生态等各个子系统的一个大系统。首都发展既是整个系统的全面发展，又是各个子系统独立发展和相互协调发展的过程，在“十四五”时期要围绕这些子系统的发展做文章，同时要推动子系统之间协同，实现首都发展的系统性变革。

比如，在经济子系统中，首都发展要在创新驱动发展中下功夫，围绕“三城一区”做文章，让创新在经济发展中发挥更大作用。在实现创新驱动发展的同时，首都也需要在高精尖产业上下功夫，实现基础创新、原创性成果与产业发展有机协同。

再如，在社会子系统中，首都发展应在公共服务均等化、社会治理方面迈出新步伐。其中公共服务要围绕着“七有”和“五性”来做文章，社会治理方面要围绕着“吹哨报到”和“接诉即办”等做文章，实现法治、德治、自治有机结合，推动首都城市社会治理现代化。民生和社会应该是首都发展的重点，只有创造宜居的环境，才能够激发人才的创造力。

历史维度

北京的建都史有800多年，作为新中国首都有70多年，更是历史文化名城，有着丰富的历史文化传统。如何让首都发展与北京历史、文化传统等有机结合，让首都发展有历史和文化味道，是首都发展的重大问题。任何伟大城市无不是历史与现代、传统与创新的完美融合，在历史传承中创造新的文明和辉煌。因此，“十四五”时期，首都发展需要在大历史和大视野中推进，要有大格局和大气魄。

我们要系统评估首都发展的遗产和优势，分析首都发展的短板和弱项，在过去首都发展的脉络中寻找未来突破的方向。因此，“十四五”时期首都发展首先需要对过去五年，尤其是习近平总书记对北京重要讲话精神之后的首都发展变革进行梳理，从中寻找优势和不足，在坚持中发展，处理好守正和创新的关系。

演化维度

首都发展不仅处在中国历史的演进中，而且处在世界历史的演进中，它会受到世界政治经济格局、技术创新、新一代信息革命等因素影响，更会受到人类认知、观念、组织和制度革命等因素影响。在当前世界新一代信息技术革命浪潮中，首都如何能够实现可持续发展，是从演化维度理解首都发展的关键。

要让首都发展在世界潮流中保持领先地位，就需要在开放的首都发展系统中下功夫，形成一个开放、创新、自主的发展生态。在这样的发展生态中，新的发展观念能够自然涌现，新的技术创新，尤其是突破性技术创新能够不断实现。要实现面向未来的首都发展，“十四五”时期是关键，北京仍然需要在多方面进行努力。

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