张敬伟系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，本文刊于11月24日深圳地区报。

为深化“放管服”改革、优化营商环境，激发市场主体发展活力和社会创造力，国务院办公厅近日印发《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》从实行告知承诺制的证明事项、涉企经营许可事项范围等方面确定了全面推行告知承诺制的主要任务。随着《意见》实施，群众和企业在办理相关证照时，便可以以告知承诺书替代原来的证明材料。有一些必要证明，由行政机关通过信息共享、事后核查等方式解决，申请人不必另行开具。告知承诺大幅简化了审批程序，实现了快捷办证和快捷领证。本期思与辨就该问题进行讨论。

降低市场的制度性交易成本

主持人：全面推行告知承诺制将带来哪些利好？

匡贤明：告知承诺制是我国优化营商环境的一项重大举措。告知承诺是对市场主体的市场行为做出的“善意假设”，认为市场主体在得知行政审批、经营许可等需要的证明事项后，会做出承诺，在规定时间内提交相关材料、满足相关条件。所以，这相当于行政部门与市场主体订立契约，体现了市场经济的契约精神。首先，全面推行告知承诺制助于提高行政效率，降低市场的制度性交易成本。其次，有助于转变政府职能，更加强调事中事后监管。告知承诺是“善意假设”，但事中事后监管是“严格监管”。只要市场主体行为与承诺不一致，在事中事后监管中被发现，就将面临严厉的处罚。这意味着政府的监管职能从事前监管后撤到事中事后监管，体现了政府职能的调整。

李长安：全面推行告知承诺制，主要还是为了解决令普通民众头疼的办事难、办事慢、办事烦、多头跑、来回跑等问题。具体来说，就是在有关证明事项和涉企经营许可事项方面，通过政府部门制定告知承诺的范围、条件、事项、程序，企业和居民个人自愿承诺并诚信守诺，来解决办事难的问题。这种做法对政府、企业和居民来说都是一个利好政策。因为对于政府而言，做到了简政放权，提高了办事效率，同时能够将主要精力放在监督和管理上；对于企业和居民来说，减少了办事环节，节约了办事时间，避免了过去“事难办、脸难看”带来的烦恼。

张敬伟：一是有利于释放系统性的宏观红利，降低制度性交易成本。告知承诺制涉及多部门，经过多地试点实践，告知承诺制符合市场和民生预期，也在实践中得以优化，发挥了减少制度性交易成本的作用。《意见》印发，告知承诺作为制度固化下来，覆盖全国，统一实施，这可以释放系统性的宏观红利。二是破解市场和民生领域的痼疾，进一步优化营商环境。告知承诺制提高了企业办理证照的效率，也解决了群众办事的难题，提升了人们在生产生活中的获得感和幸福感。三是完善了治理体系，提升了治理能力，政府行政效率得到进一步提高，监管成本持续降低。

最关键的就是要建立更加完善的信用体系

主持人：告知承诺制其实质是一项社会信用机制，有人表示，对于信用记录不良或者假意承诺的人，该制度给了他们“钻空子”的机会。存在这样的隐忧吗？应该如何避免？

李长安：对于大多数企业和个人来说，这种告知承诺制还是能够起到有效的约束作用的。市场经济就是信用经济，如果企业或个人违背承诺，就很容易丧失信用，进而会受到市场的惩罚。当然，不排除少数企业和个人会钻制度的空子。对于失信行为，最关键的就是要建立更加完善的信用体系，以企业和个人征信数据为依据，以信用记录和信用信息的公开为手段，来降低市场交易中的信息不对称。同时加大失信成本，让企业和个人不敢失信、失信不起。充分发挥多个部门的力量，建立和完善失信惩戒机制，让失信者“一处失信，处处受限”。在简政放权、给民众带来便利的同时，促进诚信社会的形成。

张敬伟：确有隐忧，但任何时候，市场主体的逐利行为和社会个体的趋利行为都是客观事实。好的制度并不能一劳永逸，而是通过不断优化和完善达到预期的社会效果。告知承诺制会让一些企业和个人“钻空子”，但制度本身也有堵漏补缺的功能，如通过分类核查、信息共享、信用监管、强化惩戒等措施，让“钻空子”的市场主体和社会个体付出代价。此外，制度也给“守制者”和“违制者”提供了制度红利和违制代价两种选择，使企业和个人能够认真对待“告知”，严格兑现“承诺”。借力信用监管，让告知承诺制充分发挥制度效应。

匡贤明：任何制度都不可能是完整的，再完善的制度肯定会存在漏洞。如果因为有人“钻空子”就不去推进制度创新了，这就是因噎废食。重要的是，在制度设计上对“钻空子”的人要有相关的措施。告知承诺是“善意假设”，在没有证据证明市场主体有违法意图或行为之前，认为市场主体是合法合规的。但一旦发现有违法行为，那善意假设就不成立了，违法的市场主体就要受到严厉惩罚。因此，告知承诺与两项制度有直接关系：一是信用制度，之前有信用不良记录的市场主体，很难适用“善意假设”，这就要求加快建立全社会联网的信用体系。二是监管制度。任何在生产经营和服务过程中有不良信用的企业，不仅要受到处罚，而且要在信用上付出巨大代价。

理顺政府和市场、监管和服务的关系

主持人：《意见》还有哪些亮点值得关注？

张敬伟：《意见》在于构建一个制度，以优化营商环境，释放市场活力，化解民生难题，实现制度性的简政放权，真正理顺政府和市场、监管和服务的关系。《意见》对形成既对接国际社会通行规则又具有中国特色的告知承诺制度具有重要意义。这一制度不仅为政府设定了有序有效监管的边界，也给市场主体和社会个体办事减轻了负担。因此，制度本身是对政府、企业和个人的三方减负，也能实现三方共赢。润滑三方关系的是社会信用体系，它既能促使政府加大“放管服”力度，给企业和个人更多自由，也会带来事中事后监管，为企业和个人戴上“紧箍咒”。当然，《意见》要见成效，关键在于制度落实到位，尤其是要深入基层，疏通制度实践的微循环。通过在实践中不断优化完善，才能充分发挥制度“善性”，取得良好效果。

匡贤明：《意见》是在2015年告知承诺制试点基础上的一次提升和推广，除了告知承诺制本身的创新外，更大的亮点体现在制度集成创新上。《意见》核心的六大条款，分为两部分，分别体现了不同的侧重点。一方面，告知承诺的制度框架逐步形成，包括告知承诺制的证明事项、涉企经营许可事项范围、适用对象等，使告知承诺制成为具备一定标准的制度；另一方面，《意见》明确了相关的配套制度，并且对相关制度的变革提出了新的要求，这体现了集成创新的特点。主要包括加强事中事后核查、加强信用监管、强化风险防范措施等。因此，如果《意见》的制度集成创新效果能够充分发挥出来，将有效转变政府行为，强化全社会的信用体系建设，为构建高水平社会主义市场经济体制奠定坚实的基础。

李长安：《意见》提出了强化风险防范的各种措施。强调要梳理工作环节风险点，制定防控措施，切实提高风险防范能力。其中特别提出，建立承诺退出机制，在行政事项办结前，申请人有合理理由的，可以撤回承诺申请，撤回后应当按原程序办理。“承诺退出机制”本质上有点类似于合理的反悔机制。客观地说，该规定是符合实际情况的一种灵活性举措，因为无论是企业还是个人，对于有些信息的申报，由于种种原因可能会出现漏报、错报的情况，或者随着时间的推移，原来申报的信息发生变化。有了承诺退出机制后，只要有合理的理由，办事机关还是能够予以体谅，并能够按规定程序予以办理。这无关乎失信，而是体现了执政为民的人性化理念。

(欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ；微信公众号：rdcy2013)